Ответственность за нарушения законодательства о государственной службе

Для уяснения особенностей ответственности лиц, на которых распространяется статус государственного служащего, необходимо более детально рассмотреть содержание этого статуса.

Специфику правового статуса государственных должностных лиц в большей степени определяют особенный и специальный правовые статусы, которые находят отражение в их индивидуальном правовом статусе.

Особенный правовой статус государственных должностных лиц обусловлен положением государственного служащего и может быть рассмотрен на примере конкретного государства. Так, базовым нормативным актом, регулирующим отношения в сфере государственной службы в белорусском государстве, который определяет особенный правовой статус государственных должностных лиц, является Закон Республики Беларусь от 14 июня 2003 года «О государственной службе в Республике Беларусь»[1]. 

Социальная значимость института государственной службы позволяет рассматривать принципы государственной службы в качестве определяющего фактора особенного правового статуса данной категории лиц.

Общие принципы государственной службы, закрепленные в статье 6 Закона Республики Беларусь «О государственной службе в Республике Беларусь», в большинстве своем основываются на нормах Конституции Республики Беларусь [1]. 

Такие принципы государственной службы, как верховенство Конституции Республики Беларусь, законности в своем основании имеют конституционные нормы верховенства права (часть первая ст. 7) и признания высшей юридической силы Конституции (часть первая ст. 137). 

Принцип служения народу основан на нормах части первой ст. 3 Конституции, провозглашающей народ в качестве единственного источника государственной власти и носителя суверенитета. Принципы приоритета прав и свобод гражданина, гуманизма и социальной справедливости – на нормах ст.ст. 2, 21, 59 Конституции, определяющих человека, его права, свободы и гарантии их реализации в качестве высшей ценности и цели общества и государства, устанавливающих обязанность государственных органов, должностных и иных лиц, которым доверено исполнение государственных функций, в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности [2]. 

Принцип единства системы государственной службы и ее дифференциации исходя из концепции разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную базируется на нормах ст. 6 Конституции. Принцип гласности государственной службы в своем основании имеет ст. 34 Конституции. Принципы равного доступа к любым должностям государственной службы и продвижения по государственной службе, профессионализма и компетентности базируются на положениях ст. 39 Конституции. Принципы государственной службы определяют характерные черты государственной службы и, соответственно, структуру и содержание особенного правового статуса государственных служащих.

Следует отметить, что в составе правового статуса государственного служащего исследователями выделяются различные структурные элементы. В.М. Манохин в статус служащего включает задачи по должности, основные функции служащего, права и обязанности, правовые формы деятельности служащего, организационные отношения служащего [3, с. 97]. 

К.И. Кеник определяет в качестве элементов правового статуса служащего права и обязанности, ограничения, связанные с государственной службой, материальные и социальные гарантии [4, с. 18]. 

Таким образом, посредством структурирования правового статуса проводится различие административно-правового и трудоправового статуса государственного служащего. Согласно аргументированной позиции И.А. Смагиной гарантии выступают обязательным элементом административно-правового статуса государственного и муниципального служащего [5]. 

Признается, что различия между служащими по характеру ответственности позволяют более детально классифицировать служащих: руководители – полный объем управленческой ответственности, функциональные руководители – объем ответственности, основанный на исполняемых функциях, исполнители – ответственности только в специально установленных случаях, технико-вспомогательный и обслуживающий персонал – общий объем ответственности для всех граждан.

Элементами правового статуса государственных должностных лиц как особой категории служащих в юридической литературе определяются права, обязанности и ответственность, обусловленные занимаемой должностью [6, с. 285]. 

Авторская позиция И.В. Куртяка состоит в выделении организационно-правовых элементов статуса должностного лица (на примере должностного лица органов внутренних дел) таких, как функции, полномочия, ответственность и гарантии [7]. 

С.В. Чаннов элементами правового статуса данной категории лиц называет функции, полномочия (права и обязанности), нормативно закрепленные структурно-функциональные связи должностных лиц и их ответственность [8]. 

Таким образом, всеми авторами в качестве элементов правового статуса должностных лиц устанавливаются права, обязанности, ответственность. Включенность в систему государственного управления определяет функции, структурно-функциональные связи и гарантии данной категории лиц.

Дисциплинарная ответственность – это юридическая ответственность по нормам трудового права, наступающая за нарушение трудовой дисциплины и выражающаяся в наложении на работника, совершившего дисциплинарный проступок, дисциплинарного взыскания. 

Правовое регулирование дисциплинарной ответственности осуществляется, в первую очередь, Трудовым кодексом Республики Беларусь (далее – ТК) [15].

В мировой истории развития трудового права и в современной практике зарубежных стран представлено значительное количество дисциплинарных мер. В частности, перевод на другую работу с сокращением или удержанием заработной платы, понижением в должности или отказом от повышения в должности, другими изменениями условий труда. В качестве меры дисциплинарной ответственности также может применяться отстранение от работы. Это относится к случаям, когда лицо, совершившее дисциплинарное правонарушение, отстранено от работы на время дисциплинарного расследования или судебного разбирательства. В то же время в Германии, Новой Зеландии и Великобритании сотруднику, который был отстранен от работы таким образом, выплачивается заработная плата, а в США, Канаде, Франции и Швейцарии ее разрешено удерживать. В Италии приостановка без оплаты не должна превышать 10 дней. Кажется весьма двусмысленным запретить размещение на доске объявлений организации уведомления о дисциплинарном взыскании с указанием имени работника и совершенного им нарушения (Германия, Швейцария). Гораздо мудрее работают в Австрию, где такая процедура разрешена, но без оскорбительных выражений. В противном случае дисциплинарная ответственность утратит характер мощного осуждения и примет почти интимный, нехарактерный для него характер [16, с. 31].

В большинстве западных стран, в некоторых развивающихся странах и в некоторых постсоветских республиках (Азербайджан, Узбекистан, Эстония) налагается штраф в виде дисциплинарной меры. Однако их использование разрешено, если есть два условия: во-первых, его размер ограничен, например, в Италии четырехчасовой заработок; во-вторых, собранный штраф направляется в фонд трудового коллектива или на благотворительные цели. В Великобритании и Франции дисциплинарные штрафы не допускаются [17, с. 54].

В соответствии с законом от 3 июня 1886 года, для поддержания должного порядка, фабричные администрации должны были разработать внутренние правила. За нарушение этих правил работниками (дисциплинарные проступки) руководителям учреждений было предоставлено право наложить на них штраф в размере 1 рубля за одно дело или уволить с работы. Кроме того, несанкционированный отказ от работы до истечения срока действия договора о личной занятости был запрещен и наказывался штрафом в размере двойной заработной платы за все нерабочее время. Этот тип ответственности носил гражданско-правовой характер и был аналогичен конструкции штрафных санкций. Максимальный штраф за нарушение трудовой дисциплины не должен превышать одной трети заработка. Штрафы не подлежали обжалованию, но штрафы должны были уплачиваться в специальный фонд на каждом заводе и расходоваться с разрешения фабричной инспекции только для удовлетворения потребностей рабочих. Согласно Правилам, изданным 4 декабря 1894 года, штрафы должны были быть направлены на выплаты работникам, которые потеряли способность работать постоянно или временно нетрудоспособными из-за болезни, а также женщинам, родившим за две недели до и через две недели после родов [18, с. 228].

В настоящее время в вопросах управления персоналом на предприятиях, разработки систем мотивации, широко используются различные способы мотивации сотрудников. В организациях разработана общая система мотивации, которая подразумевает как материальные, так и нематериальные стимулы. Кроме того, популярным является индивидуальный подход к мотивации сотрудников, в частности, менеджеров.

Кроме того, если целью института дисциплинарной ответственности является не чистка персонала, а обеспечение трудовой дисциплины и умения грамотно управлять персоналом посредством использования правовых механизмов, угроза прекращения трудового договора и его расторжения со стороны наниматель не будет адекватным способом достигать желаемого результата.

Ограниченные сроки привлечения к дисциплинарной ответственности также усложняют использование правового механизма обеспечения дисциплины труда и не исключают возможности нарушения прав работников. Дисциплинарная ответственность представляет собой обязанность работника понести наказание, предусмотренное нормами трудового права, за противоправное неисполнение своих трудовых обязанностей.

Основанием для привлечения к дисциплинарной ответственности выступает дисциплинарный проступок. За совершение дисциплинарного проступка к работнику применяется дисциплинарное взыскание. Законодательством о труде закреплены следующие дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, увольнение по соответствующим основаниям. 

Эффективность общественного развития зависит от отсутствия или сведения к минимуму негативных общественных явлений, одним из которых является преступность. В качестве регулятора, содержащего механизмы, средства и способы ее предупреждения, выступает право, а именно нормы законодательства, регламентирующие наиболее важные сферы жизнедеятельности общества.

Оценивая состояние, уровень, структуру и динамику преступлений в Республике Беларусь, приходится констатировать: «… коррупционная преступность является тревожной социально-правовой проблемой, требующей более активной, решительной и непрерывной борьбы со всеми ее проявлениями… Коррупция представляет угрозу национальной безопасности … существенно тормозит социально-экономические преобразования в государстве…», что предопределяет проведение взвешенной и последовательной, планомерно осуществляемой антикоррупционной политики.

Антикоррупционная политика представляет собой научно обоснованную, последовательную и системную деятельность институтов государства и гражданского общества, связанную с профилактикой и сокращением негативного влияния коррупции, а также с устранением причин и условий (детерминант), способствующих ее возникновению [32].

Приоритетными сферами правового регулирования антикоррупционной политики являются:

- реализация избирательных прав и права на референдум;

- деятельность политических партий и общественных организаций;

- государственная служба;

- законотворчество, судебная и правоохранительная деятельность, бюджетный процесс, банковская деятельность, кредитование и др.

Правовую основу антикоррупционной политики составляет антикоррупционное законодательство с учетом его отраслевой дифференциации. Республике Беларусь принят и действует перечень нормативных правовых актов, определяющих систему мер и принципы борьбы с коррупцией, конкретные организационные, предупредительно-профилактические мероприятия и механизмы борьбы с коррупцией, устранение последствий коррупционных правонарушений, а также предусматривающих уголовную ответственность за коррупционные преступления.

Так, Основной Закон Республики Беларусь – Конституция – наделяет граждан Республики Беларусь равными политическими, экономическими, социальными и культурными правами и свободами, гарантирует защиту личности от посягательств, в том числе и коррупционного характера.

Подтверждением тому являются основные направления внутренней и внешней политики Республики Беларусь, утвержденные Законом Республики Беларусь от 14 ноября 2005 г. № 60-З «Об утверждении Основных на- правлений внутренней и внешней политики Республики Беларусь», в соответствии с которыми предупреждение, выявление и пресечение коррупции являются одним из основных направлений в сфере борьбы с преступностью и иной противоправной деятельностью, направленной на причинение вреда национальной безопасности Республики Беларусь [33].

Среди иных нормативных правовых актов можно выделить Закон Республики Беларусь от 15 июля 2015 г. № 305-З «О борьбе с коррупцией» (да- лее – Закон), Программу по борьбе с преступностью и коррупцией на 2013– 2015 годы, утвержденную Решением республиканского координационного совещания № 26-07 ркс-2013 от 15 марта 2013 г. (далее – Программа) и иные отраслевые (ведомственные) нормативные правовые акты [12].

Так, Закон определяет, что законодательство о борьбе с коррупцией основывается на Конституции Республики Беларусь и состоит из настоящего Закона и иных актов законодательства, а также международных договоров Республики Беларусь.

Ответственность за правонарушения, создающие условия для коррупции, и коррупционные правонарушения устанавливается Кодексом Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее - КоАП), Уголовным кодексом Республики Беларусь (далее - УК) и иными законодательными актами.

Кроме того, Закон описывает круг субъектов коррупционных правонарушений, принципы и систему мер по борьбе с коррупцией;

виды государственных органов, осуществляющих борьбу с коррупцией и их полномочия;

систему мер предупреждения коррупции в сфере экономических отношений, властных полномочий государственных должностных лиц;

основания для привлечения руководителей к дисциплинарной ответственности;

определяет виды правонарушений, создающих условия для коррупции, а именно: вмешательство должностного лица в деятельность других государственных органов и организаций; нарушение порядка использования и предоставления информации; нарушение порядка проведения закупок, торгов, конкурсов, аукционов и другое [34].

В настоящее время в уголовно-правовой литературе обсуждается вопрос о том, что следует понимать под коррупционными преступлениями. Одна группа ученых-криминологов полагает, что коррупционными следует признавать все преступления, ответственность за которые предусмотрена нормами Особенной части УК, которые совершаются должностными лицами с использованием служебных полномочий из корыстной или иной личной заинтересованности. Другая группа ученых полагает, что коррупционными следует признавать только те преступления, которые признаются таковыми в соответствии с действующим законодательством.

Итак, государственная служба, как правовой и социальный институт, является неотъемлемой составной частью государственности и определяется обычно как профессиональная деятельность по обеспечению целей и функций государства в интересах общества.

На основе проведенного исследования можем сделать вывод, что государственные служащие наряду с физическими лицами, не обладающими статусом государственного служащего, подлежат основным видам юридической ответственности: уголовной, дисциплинарной, гражданско-правовой, административной.

Ответственность государственного служащего в Республике Беларусь определена в ст. 56 Закона Республики Беларусь № 204-З «О государственной службе в Республике Беларусь».

Главным видом ответственности государственных служащих считается дисциплинарная ответственность, так как соблюдение служебной дисциплины и укрепление государственной дисциплины относятся к главнейшим обязанностям служащего. За несоблюдение или же ненадлежащее выполнение государственным служащим возложенных на него прямых обязанностей, могут налагаться органом либо управляющим, имеющими право назначать государственного служащего на государственную должность государственной службы, установленные дисциплинарные взыскания.

Для государственных служащих установлена также материальная ответственность. Она исполняет право-восстановительную функцию и наступает за должностной проступок, который привел к материальному ущербу органам государственной власти. Материальная ответственность состоит в возмещении виновным служащим причиненного им имущественного убытка либо ущерба. Сама собой материальная ответственность не исключает привлечения виновного лица и к дисциплинарной ответственности.

Именно высокий статус и немалая значимость государственно-волевых решений, которые берет на себя госслужащий, обуславливают тот высокий уровень ответственности, которую правительство накладывает на него. На основании проведенного анализа можно определить, что ответственность государственных служащих Республики Беларусь подчиняется международным правовым нормам в сфере регулирования ответственности государственных служащих.