Правовые основы процесса принятия решений в системе институтов Европейского союза

Европейский Союз (Евросоюз, ЕС) является экономическим и политическим объединением 27 европейских государств [6] [7].

Европейский Союз был создан Маастрихтским договором 1992 года (вступил в силу 1 ноября 1993 года) на основе Европейского экономического сообщества и направлен на региональную интеграцию [8].

ЕС – это международная организация, сочетающая в себе черты международной организации (межгосударственный) и государства [9] [10], но юридически это не то и другое.

Используя стандартизированную систему законов, действующих во всех странах союза, был создан общий рынок [11], гарантирующий свободное передвижение (перемещение) людей, товаров, капитала и услуг [12], включая отмену паспортного контроля внутри страны. Шенгенская зона, в которую входят как страны-члены, так и другие европейские государства [13].

Как субъект публичного международного права, Европейский Союз имеет право участвовать в международных отношениях и заключать международные договоры [14]. Сформирована единая внешняя политика и политика безопасности, предусматривающая скоординированную внешнюю и оборонную политику. Постоянные дипломатические миссии ЕС были созданы по всему миру, и есть представительства в ООН, ВТО, G7 и G20. Делегации ЕС возглавляют послы ЕС.

Институты ЕС включают в себя Европейский совет, Европейскую ко-миссию (правительство), Совет Европейского союза (официальное название Совет, также называемый Советом министров), Суд Европейского Союза, Европейский суд счетов, Европейский центральный банк и Европейский парламент. Европейский парламент избирается каждые пять лет гражданами ЕС.

Союз принимает законодательные акты (директивы, законы и нормативные акты) в области юстиции и внутренних дел, а также разрабатывает общую политику в области торговли [15], сельского хозяйства, рыболовства [16] и регионального развития [17].

С 453 миллионами жителей Европейского Союза [2], ЕС в целом по мировому валовому внутреннему продукту (ВВП) в 2018 году составил около 23% (21,6 трлн долларов) в паритете покупательной способности и около 19% (16,1 трлн долларов) по номинальной стоимости [3].

Девятнадцать стран Европейского союза ввели единую валюту евро, формирующую Европейский экономический союз еврозону.

В 2012 году Европейский Союз был удостоен Нобелевской премии мира [18]. В 2017 году ЕС был удостоен премии принцессы Астурийской [19].

В полночь с 31 января на 1 февраля 2020 года по центрально-европейскому времени после 47 лет членства Великобритания официально вышла из Европейского Союза [20].

В 2021 г. в Европейском союзе начнёт действовать очередной многолетний финансовый план. Работа над определением его параметров уже ведётся, причём речь идёт (как и в прежние годы) не только о характере распределения общего бюджета Евросоюза по отдельным статьям, но и о корректировке некоторых принципов различных видов наднациональной политики. В 2018 г. уже обнародован ряд документов, которые позволяют понять общий вектор возможных преобразований, в том числе обусловленных по-следствиями выхода Великобритании из ЕС. Естественно, немалый интерес представляют параметры будущей региональной политики ЕС, называемой также «политикой сплочения», так как наряду с общей сельскохозяйственной политикой на неё тратится основная часть общего бюджета интеграционной группировки. Здесь мы не будем останавливаться на эволюции и современной характеристике региональной политики Европейского союза, поскольку это деталь-но рассмотрено в научной литературе.

За годы существования Европейского Союза не раз предпринимались попытки, пока безуспешные, построения единого для всех сфер механизма принятия решений. Этому мешает отсутствие единой, “большой” интеграционной теории, применимой ко всем сферам деятельности ЕС.

Для изучения межправительственного метода управления интеграционным процессом, применяющегося во внешнеполитической сфере ЕС, предлагается использовать теорию либерального интерговерментализма Эндрю Моравчика. Согласно ей интеграция является процессом строгого правительственного планирования и осуществляется только в том случае, если национальные правительства заинтересованы в сотрудничестве с другими национальными правительствами или намерены усилить свой контроль за решением определённых вопросов [16].

Для интеграции в социальной сфере характерен метод открытой координации, который позиционируется как абсолютно децентрализованный и применяется в соответствии с принципом субсидиарности. Для его анализа выбрана концепция многоуровневого управления, основоположниками которой являются Лисбет Хуг и Гарри Маркс. Последний определяет многоуровневое управление как “систему постоянных переговоров между связанными друг с другом правительствами на различных территориальных уровнях” [11]. Данная концепция признаёт ограниченность двухуровневого подхода (национальный – наднациональный уровни) и использует трёхуровневый подход, добавляя еще и региональный уровень власти. Процесс принятия решения не монополизирован национальными государствами, он находится в совместной компетенции акторов на различных уровнях; политические уровни не включены друг в друга, а пересекаются; субнациональные акторы действуют как на национальном, так и наднациональном уровне; национальные правительства не монополизируют право на установку связей между местными и наднациональными акторами [11]. Координация между всеми уровнями осуществляется с помощью политических сетей, которые вы-ступают в качестве неформального координационного механизма между частной и государственной сферами, обеспечивая непрерывный обмен информацией [13].

В денежно-кредитной политике еврозоны используется жесткий наднациональный метод. Центральный институт единолично принимает обязательные для исполнения остальными акторами решения. Рассматривать данный метод предлагается через призму неофункциональной теории, появившейся в 1960‒1970-х годах. “Отцом” данной теории считается Э. Хаас, вклад в её изучение внесли также внесли Л. Линдберг, В. Хальштейн, А. Этзони. Неофункционалисты считают, что последовательность интеграционного процесса предполагает создание системы мощных центральных институтов, которым государства-участники постепенно будут передавать принадлежащий им суверенитет. Правительства государств-участников и сами государства-участники рассматриваются как пассивные акторы осуществления политики, в то время как наднациональные органы обладают всей полнотой власти в области принятия решений [16].

Неофункционалистам принадлежит введение такого понятия, как “перетекание, переливание” (spill-over). Его логика объяснена Леоном Линдбергом: “Исходная задача и передача полномочий центральным институтам создаёт ситуацию или серию ситуаций, с которыми можно справиться только путём дальнейшего расширения задач и передачи полномочий” [26]. Неофункционалисты настаивали на расширении полномочий наднациональных институтов и сосредоточении в их руках всей полноты принятия решений.

Договор о функционировании Европейского союза в п. 1 ст. 216 уполномочивает ЕС заключать соглашения не только с третьими странами, но и с международными организациями. В ст. 220 ДФЕС указывается, что «Союз использует все уместные (appropriate) формы сотрудничества с органами Организации Объединенных Наций и ее специализированными учреждения-ми, с Советом Европы, с Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе и с Организацией экономического сотрудничества и развития», а также «поддерживает такие отношения, которые будут уместны, с другими международными организациями». Данные формулировки позволили исследователям сделать вывод о том, что таким образом ДФЕС делит организации на приоритетные для ЕС (ООН, Совет Европы, ОБСЕ и ОЭСР) и прочие. Делегации Союза в третьих странах представляют Союз, что также прямо закреплено в п. 1 ст. 221 ДФЕС. Право Сообщества сотрудничать с третьими странами в целях учреждения международных организаций было провозглашено Судом еще в 1977 г. в вышеупомянутом Заключении по проекту Соглашения об учреждении Европейского фонда консервации судов внутреннего водного транспорта.

С другой стороны, далеко не каждый международный договор об учреждении международной организации допускает членство других международных организаций, в частности ЕС. Такое членство может быть прямо предусмотрено учредительным договором международной организации. Например, в ст. XI и XIV Марракешского соглашения об учреждении Всемирной торговой организации закреплено, что Европейские сообщества становятся членами-учредителями (original members) данной Организации. Членство ЕС может быть предусмотрено изменениями к международному договору. Так, Протоколом от 13 мая 2004 г. № 14 в ст. 59 ЕКПЧ был внесен п. 2, предусматривавший право Европейского союза присоединиться к Конвенции24. В некоторых случаях международный договор допускает участие в нем других международных организаций, но предъявляет к ним определенные требования.