Правовое регулирование туристической деятельности и ее совершенствование в Республике Беларусь

В соответствии с базовым законодательством о туризме туристская деятельность представляет собой туроператорскую и турагентскую деятельность, а также иную деятельность по организации путешествий.

Это позволяет выделить три составляющих туристской деятельности:

– туроператорская деятельность;

– турагентская деятельность;

– иная деятельность по организации путешествий.

Согласно легальным определениям туроператорская деятельность это деятельность по формированию, продвижению и реализации туристского продукта, осуществляемая юридическим лицом; турагентская деятельность – это деятельность по продвижению и реализации туристского продукта, осуществляемая юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем. Иной деятельностью по организации путешествий можно считать экскурсионную, гостиничную деятельность и т.д.

Отметим мнение Д.П. Стригуновой, которая критически оценивает применение законодателем формулировки «иная деятельность по организации путешествий». Во-первых, автор делает вывод, что речь должна идти об «организации туристских путешествий», а лицом, выступающим в роли их организатора, является туроператор. Однако под туристской деятельностью следует понимать не только деятельность туроператоров, но и турагентов, которые выступают специализированными субъектами предпринимательской деятельности в сфере туризма. Во-вторых, Д.П. Стригунова предлагает исключить понятие «иная деятельность по организации путешествий» из законодательства об основах туристской деятельности [50, с.13].

Отличное от легального определение туристской деятельности предлагает и Е.В. Ахтямова. По ее мнению, туристская деятельность - это деятельность туроператоров но формированию и продвижению туристского продукта, а также правоотношения между туроператорами и турагентами по поводу его совместного продвижения и реализации туристу в виде комплексной туристской услуги (тура) [2, с.7].

В теории основными функциями туристских фирм называют организаторскую («производственную»), посредническую и информационно-консультационную. Первая из них соответствует туроператорской деятельности, а вторая и третья – как туроператорской, так и турагентской. Оказание информационно-консультационных услуг относится к «иной деятельности по организации путешествий».

О.Н. Викулова отмечает важность отграничения туристской деятельности от деятельности по оказанию туристских услуг. Туристская деятельность, по мнению автора, — это профессиональная деятельность физических и юридических лиц по организации путешествий, в которой туристическая фирма выступает организатором путешествия, но никак не исполнителем услуг [8, с.13].

Анализ Закона Республики Беларусь «О туризме» (далее – Закон о туризме) позволяет сделать вывод о несовершенстве понятийного аппарата данного нормативного акта. Так, его ст. 2 посвящена законодательству Республики Беларусь о туристской деятельности. Очевидно, что в данном случае имеется в виду не законодательство о деятельности туроператоров и турагентов, а в целом нормативная правовая база сферы туризма [37]. Неудачной представляется и терминология гл. II Закона о туризме. При буквальном толковании ее наименования и содержания правоприменитель должен сделать вывод, что государственному регулированию в нашей стране подлежит только деятельность туристских организаций.

Единую государственную политику в сфере туризма определяет Президент Республики Беларусь. В соответствии со статьей 28 Закона Республики Беларусь «О Президенте Республики Беларусь» и Конституцией Республики Беларусь президент издает указы, декреты и распоряжения, которые имеют обязательную силу на всей территории Республики Беларусь [27].

Национальное Собрание Республики Беларусь – в соответствии со статьей 90 Конституции Республики Беларусь – Парламент является представительным и законодательным органом Республики Беларусь [27]. В составе Палаты представителей Республики Беларусь действует законодательная комиссия в сфере туризма – Комиссия по здравоохранению, физической культуре, семейной и молодежной политике.

В соответствии с Конституцией Республики Беларусь, а также в соответствии со статьей 1 Закона Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь» Совет Министров Республики Беларусь – Правительство Республики Беларусь – осуществляет исполнительную власть в Республике Беларусь и возглавляет подчиненные ей органы государственного управления и иные органы исполнительной власти [27].

Развитие туризма является одним из приоритетных направлений социально-экономического развития Республики Беларусь. Данная отрасль взята под особую опеку государства.

Первая Национальная программа развития туризма в Республике Беларусь была принята в 2004 году. Итогом ее выполнения стал значительный рост экспорта туристических услуг, развитие туристической инфраструктуры в стране, упрощение въездного режима и условий пребывания иностранных граждан на территории Беларуси.

Сегодня в Беларуси реализуется ряд госпрограмм, в которых предусмотрены меры и средства по созданию современной инфраструктуры туризма в различных регионах страны. 

Республиканский бюджет совместно с областными бюджетами принимает участие в восстановлении памятников историко-культурного наследия в регионах страны. В 2012 году Советом Министров утверждена госпрограмма «Замки Беларуси». В рамках госпрограммы к 2018 году были обустроены 38 замков, дворцов и замчищ.

Туризму, как важному сектору экономики Республики Беларусь, придан статус одного из главных государственных приоритетов. В стране созданы все необходимые условия для развития международного туризма. Беларусь – открытое государство и готово к сотрудничеству, в том числе в области туризма, со всеми странами [10, с.92].

Наиболее актуальными являются направления агроэкотуризма, формирующийся на базе туристических ресурсов сельскохозяйственных производственных кооперативов, сельскохозяйственных предприятий и создаваемых сельских усадеб. Новое наполнение в сфере агротуризма получат неиспользуемые объекты историко-культурного наследия, старинные усадьбы.

Этнографический туризм в Беларуси знакомит с удивительными народными обрядами и праздниками, которые и сегодня отмечают в деревнях и городах. Среди самых знаменитых:  Коляды; Масленица; «Гуканне вясны»; Юрьев день; Купалье; «Зажынкі» (начало жатвы) и «Дажынкі» (праздник сбора урожая). В эти праздники в разных уголках страны устраиваются народные гуляния, фестивали. Обряд «Колядные Цари», внесенный в Список нематериального культурного наследия ЮНЕСКО [12].

Сельский туризм – один из самых привлекательных вариантов отдыха в Беларуси. Живописные пейзажи, благоприятная экология и неповторимый деревенский колорит привлекают гостей в более чем 2 тысячи агроусадеб страны. Они расположены в самых живописных местностях, оформлены с национальным белорусским колоритом или в современном экостиле. Много сельских домиков для туристов находится на территории или вблизи национальных парков «Беловежская пуща», «Нарочанский», «Припятский» [15, с.107].

Хозяева агроусадеб предлагают гостям различные варианты развлечений в соответствии со своей специализацией. Это может быть:

– активный отдых (рыбалка и охота, катание на лодках, «зеленые» походы, командные игры, знакомство с белорусской кухней, экскурсии по местным достопримечательностям);

– семейный отдых (прогулки в лесу, сбор ягод и грибов, купание в озере, развлечения для детей и взрослых, еда из экологически чистых деревенских продуктов, изготовление сувениров);

–знакомство с уникальными белорусскими традициями и бытом сельских жителей.

Агроэкотуризм в Беларуси становится все более востребованным. Сегодня хозяева агроусадеб, фермеры, ремесленники, представители турбизнеса объединяются в кластеры, предлагая гостям широкий комплекс услуг, создавая уникальные туристические предложения и собственные бренды.

Неповторимый фольклор, самобытные ремесла, национальный костюм, белорусская кухня – все это богатое наследие бережно хранят в стране. Гости музеев и комплексов увидят старинные предметы быта и произведения декоративно-прикладного искусства, услышат аутентичные белорусские песни и познакомятся со старинными танцами, попробуют блюда национальной кухни [17, с.88].

Реализация международных проектов в сфере туризма в таких регионах страны, как «Неизвестная Европа» в Гродненской области, Еврорегион «Поозерье», «Белла-Двина» в Витебской области и других позволит  эффективно использовать историко-культурное наследие и уникальный природный потенциал, обеспечить их сохранность, особенно в малых городах и сельской местности.

Прежде всего, исходя из анализа указанных ранее факторов, сдерживающих развитие международного туризма в Республике Беларусь, можно определить следующие направления повышения международной привлекательности страны: 

– совершенствование действующего законодательства, регулирующего деятельность субъектов рынка туристических услуг, а также учитывающего международный опыт и рекомендации отраслевых организаций;

– разработка эффективной маркетинговой программы продвижения Республики Беларусь на международный рынок туристических услуг для повышения спроса со стороны иностранных туристов путем их надлежащего информирования о туристических возможностях страны; 

– формирование комплексных программ приема туристов, включая предоставление полного пакета обслуживания туристов в стране с минимальными для потребителя затратами времени и с максимальным удобством без лишних бюрократических формальностей, диверсификацию турпродукта, сглаживание сезонных колебаний турпотоков с помощью гибкой ценовой политики; 

– выработка новых инвестиционных проектов, предполагающих развитие объектов инфраструктуры туризма с привлечением как государственных, так и иностранных инвесторов; 

– снижение стоимости въездной визы для организованных туристических групп, а также максимальное упрощение процедуры ее получения для граждан из развитых стран с низкой степенью риска нелегальной миграции;

– создание новых маршрутов для увеличения турпотоков с одновременным снижением стоимости авиаперевозок путем привлечения «low-cost» авиакомпаний, предлагающих низкие цены на авиабилеты регулярных рейсов; 

– совершенствование системы страхования иностранных туристов, а также обеспечение наиболее оптимальных условий для безопасной реализации национальных туристических программ; 

– внедрение новых информационных технологий, например, туристических терминалов, при помощи которых иностранные туристы, путешествующие по стране, смогут найти нужную информацию и заказать ту или иную услугу;

– повышение эффективности информационного обеспечения иностранных туристов путем установления информационных центров и киосков на вокзалах, в центре города, в людных местах, в районе наиболее значимых достопримечательностей; 

– повышение уровня квалификации кадров, знания иностранных языков, а также реализация практики организации обучения и переподготовки кадров в сфере туризма и гостеприимства с привлечением иностранных специалистов и при помощи стажировок за рубежом; 

– улучшение материально-технической базы гостиниц и санаториев в соответствии с категорией «цена-качество», строительство небольших бюджетных отелей-хостелов, а также туристических комплексов на региональном и областном уровнях, отвечающих мировым стандартам [1, с.12].. 

Реализация данных мер позволит интегрироваться в мировые туристско-информационные сети и повысить качество рекламно-информационного сопровождения туристического потенциала республики, сформировать благоприятный имидж страны и наиболее полно интегрироваться в мировое туристическое сообщество. Субъектам туристической индустрии, в свою очередь, необходимо принимать шаги по активизации международного сотрудничества с зарубежными коллегами, что позволит повысить эффективность деятельности, направленной на продвижение турпродукта за рубежом и будет способствовать созданию благоприятного имиджа Беларуси как туристической дестинации.

Далее отметим перспективы развития малого предпринимательства в сфере оказания туристических услуг.

Малые формы предпринимательства являются одним из ключевых элементов рыночной экономики и развития бизнеса в стране. Эти формы бизнеса создают рабочие места населению, включая самих предпринимателей. Кроме того, они способствуют увеличению валового внутреннего продукта и налоговых поступлений, а также росту экономического потенциала страны. 

На основании проведенного анализа можно сделать следующие выводы.

1. Туристскую деятельность следует рассматривать в широком смысле слова, включая в нее также деятельность государственных органов, туристов, их объединений, органов, обеспечивающих безопасность туристов, и т.д. На наш взгляд, правильно было бы внести в Закон поправки, заменив в соответствующих статьях термин «туристская деятельность», например, термином «деятельность в сфере туризма».

2. В понятие «деятельность в сфере туризма» можно включить деятельность различных субъектов туристских отношений: туристов, туристских организаций, работников туриндустрии, органов государственной власти и органов местного самоуправления.

3. Государственное регулирование туристической деятельности в данном контексте выступает как деятельность государства в целом (деятельность представительных органов власти, исполнительных органов государственной власти, правоохранительных органов и т. д.) и включает прогнозирование, планирование, финансирование, бюджетирование, налогообложение, кредитование, администрирование, учет и контроль.

4. Поскольку договор о предоставление туристических услуг относится к договору о возмездном оказании услуг, его предмет стоит выявлять с этой позиции. Для понимания предмета данного договора, стоит не забывать, что в нем наличествуют разные позиции и особенностью его является не одной услуги, а комплекса. 

Тем самым, предметом данного договора – это оказание комплексной туристической услуги. Этот комплекс состоит из следующих позиций: услуги перевозки; размещения; питания; развлечения туристов и другие. Эти услуги можно рассматривать отдельно, только не в данном договоре, именно в нем они являются комплексом и связаны друг с другом общей стоимостью по договору. 

5. Туризм является надежной основой международного сотрудничества. Без сотрудничества государств данная область не сможет успешно развиваться. При отсутствии внимания к желаниям и нуждам прибывающих туристов поездки в данную страну вряд ли примут массовый характер. Таким образом, большинство государств заинтересовано в становлении туристических связей и проявляет значительное внимание к установлению и развитию широкого международного сотрудничества в данной области.