Правомерные ограничения свободы мирных собраний в международном праве

Свобода собраний — право проводить митинги, пикеты, демонстрации, а также собираться в помещениях; принадлежит к правам человека «первого поколения» (гражданским и политическим). Свобода собраний закреплена в статье 20 Всеобщей декларации прав человека, статье 21 Международного пакта о гражданских и политических правах, статье 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Обычно защищается лишь свобода мирных собраний.

Основная цель разрешительного порядка, в отличие от уведомительного, заключается не просто в информировании, а в том, чтобы получить согласие органов публичной власти на проведение собрания. Примером установления разрешительного порядка является Закон Республики Беларусь «О массовых мероприятиях в Республике Беларусь» [4]. 

Согласно данному закону, организатор обязан подать заявление, а руководитель местного исполнительного органа обязан рассмотреть данное заявление и принять решение. «В решении должно быть указано о разрешении или запрещении проведения массового мероприятия, а также мотивы, по которым его проведение запрещено» (ст. 6 Закона Республики Беларусь).

При этом данный закон не содержит исчерпывающего перечня мотивов, по которым организатор может получить отказ в проведении митинга, шествия, демонстрации и таким образом полностью зависит от усмотрения властей. Кроме того, на организатора публичного мероприятия возлагаются обязанности по оплате «услуг по охране общественного порядка, расходов, связанных с медицинским обслуживанием, уборкой территории после проведения на ней массового мероприятия» (ст. 6 Закона Республики Беларусь). Можно констатировать, что ввиду разрешительного порядка осуществления свободы собраний в Республике Беларусь, она существенно ограничена государством.

Аналогичной является позиция Европейского суда по правам человека, который полагает, что требование подать уведомление о проведении публичного мероприятия не нарушает сущность права на свободу собраний. Практика Суда по защите права на мирные собрания показывает, что разрешительный порядок организации публичных мероприятий сам по себе не нарушает прав, гарантированных ст. 11 Европейской конвенции [6; 7]. 

Цель согласования проведения публичного мероприятия, таким образом, состоит в том, чтобы дать органам публичной власти возможность обеспечить безопасность во время их проведения и сбалансировать конфликтующие интересы. При этом несоблюдение разрешительной процедуры не может служить абсолютным основанием для разгона мирных собраний, особенно если публичное мероприятие проводится как немедленный ответ на важный вопрос публично-правовой значимости [8].

По мнению Европейского суда по правам человека, если разрешительный порядок проведения публичных мероприятий содержит в себе скрытые мотивы для отказа организаторам, этот порядок нарушает право на мирные собрания [7]. Отмечая, что именно возможность произвольного использования норм права для того, чтобы запретить предстоящие публичные мероприятия, представляет собой главное ограничение разрешительного порядка проведения публичных мероприятий, другие органы по правам человека на уровне Совета Европы все чаще рекомендуют государствам отказаться от такого порядка.

Рекомендация о переходе к уведомительному порядку проведения публичных мероприятий содержалась и в докладе Специального докладчика ООН по вопросу о праве на свободу мирных собраний и праве на свободу ассоциации мирных собраний [9]. 

В докладе отмечено, что в целом ряде стран разрешительные процедуры были объявлены неконституционными. Например, Конституционный суд Грузии в 2002 г. отменил часть закона, которая позволяла местным органам власти отклонять уведомление о собрании, что в результате создавало систему, при которой действовал разрешительный, а не уведомительный порядок [10]. Комиссар напоминает, что, согласно стандартам ОБСЕ, в случае когда подаются уведомления о проведении двух и более не связанных друг с другом публичных мероприятий в одном и том же месте и в одно и то же время, власти должны максимально содействовать каждому из них [13]. 

Руководящие принципы по свободе мирных собраний ОБСЕ также содержат положение о том, что «в законодательных положениях о предварительном уведомлении следует предусмотреть подачу уведомления о намерении провести собрание, а не подачу заявления о разрешении собрания» [13].

По мнению контролирующих органов Страсбурга, забастовка очень важное, но не единственное средство защиты интересов членов профсоюзов. Ссылаясь на положения Европейской социальной хартии, Европейский суд постановил, что даже если право на забастовку защищено ст. 11, однако, он может быть ограничен внутренним законодательством государств-участников Конвенции [11]. Государственные органы должны оставлять профсоюзам достаточно места для защиты интересов своих членов, иначе свобода профсоюзов будет иллюзией. Однако в конечном итоге именно государственные органы вправе решать, какие средства такой защиты должны быть предоставлены профсоюзам.

Примечательно, что при разработке различных компонентов свободы профсоюзов Европейская комиссия и Европейский суд неоднократно ссылались на положения других международных документов, как юридически обязательных, так и декларативных: Конвенции Международной организации труда № 87, Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, Международный пакт о гражданских и политических правах, Европейская социальная хартия и Всеобщая декларация прав человека.

Следует отметить, что в своей прецедентной практике Европейский суд оставил открытым вопрос о том, было ли (прямо или косвенно) ст. 11 к отношениям между людьми. «Однако Суд отметил, что «Конвенция требует, чтобы в соответствии с национальным законодательством профсоюзы имели возможность (в условиях, противоречащих статье 11) бороться за защиту интересов своих членов». Вывод о том, что в соответствии с Конвенцией законодательная власть государств-членов обязана создавать условия (в том числе в отношении третьих лиц), чтобы профсоюзы пользовались правами и свободами, закрепленными в этой статье [11].

Безопасность немного более конкретна. Два типа безопасности определены как цели, оправдывающие введение ограничений свободы собраний: «общественная безопасность» и «национальная безопасность». Понятие «общественная безопасность» обычно ассоциируется с состоянием защиты жизни и здоровья, имущества граждан и близко к категории «общественный порядок». Так, в решении Конституционного суда Баварии от 13 октября 1951 г. термин «общественная безопасность» определялся как «неприкосновенность здоровья, чести, свободы и собственности граждан, а также неприкосновенность правопорядка и неприкосновенности частной жизни». основные институты государства». Близость смыслового содержания и частичное пересечение содержания категорий «общественный порядок» и «общественная безопасность» позволяют и даже желательно рассматривать их в неразрывном единстве. Из-за значительного влияния эмоций и страстей на ход публичного мероприятия мирное собрание может легко и очень быстро перерасти в плохо контролируемую толпу, действия которой будут угрожать как общественному порядку, так и безопасности (жизни, здоровью) участников и участников. третьи стороны, целостность собственности. Меры, принимаемые государством для предотвращения таких преобразований, обычно направлены на одновременное достижение обеих целей, поэтому для установления адекватных пределов вмешательства эти общественные интересы обоснованно считаются взаимодополняющими [13].

Термин «национальная безопасность» стоит особняком и характеризует состояние защищенности (территориальной целостности и политической независимости) государства как такового от внутренних и внешних угроз. 

Опасность чрезмерно широкого толкования этого термина привела к разработке правил его ограничительного толкования на межгосударственном уровне. Также необходимо уравновесить общественный интерес в поддержании общественного порядка и защиты общественной безопасности и частный интерес в выражении мыслей и эмоций большого числа протестующих открыто только тогда, когда существует конфликт между этими ценностями. Иными словами, вопрос о введении ограничений возникает только в том случае, если поведение протестующих действительно угрожает спокойствию и безопасности граждан (как участников массовых мероприятий, так и третьих лиц) [31].

Толкование допустимости, необходимости и соразмерности ограничений прав и свобод человека изложено в Сиракузских принципах положений, касающихся ограничения и отступления прав в МПГПП, принятых Экономическим и Социальным Советом ООН в 1984 г. [16] . В них, в частности, указывается:

· Никакие ограничения или основания для их применения не допускаются в отношении прав, гарантированных МПГПП, за исключением ограничений, которые рассматриваются в положениях самого МПГПП;

· Сфера применения ограничения не может быть истолкована таким образом, чтобы ставить под угрозу сущность соответствующего права;

· Толкование любых ограничений должно быть как можно более конкретным, а любые сомнения должны разрешаться в пользу защиты соответствующих прав;

· Толкование ограничений должно учитывать характер и контекст, в котором существует каждое из ограниченных прав;

· Все ограничения прав, признанных в МПГПП, должны быть установлены в соответствии с национальным законодательством и соответствовать целям и задачам МПГПП;

· Ограничения, перечисленные в МПГПП, не могут применяться для целей, отличных от тех, которые описаны в МПГПП;

· Не допускается произвольное применение ограничений;

· Закон должен предусматривать возможность обжалования и эффективные средства правовой защиты от неправильного применения или применения каждого из ограничений;

· Если МПГПП предписывает, что ограничение является «необходимым», термин «необходимо» подразумевает, что такое ограничение: (а) основано на одном из положений о том, что такое ограничение допустимо в соответствии с одной из статей МПГПП; (б) удовлетворяет насущную потребность государства или общества; (c) преследует законную цель; и (d) соразмерен этим целям. Любая оценка необходимости ограничения основана на объективных соображениях;

· Применяя ограничение, государство использует столько ограничительных средств, сколько необходимо для достижения цели этого ограничения;

· Законы, устанавливающие ограничения на осуществление прав человека, не должны быть необоснованными или необоснованными;

· Выражение «в демократическом обществе» интерпретируется как дополнительное ограничение ограничительных положений, которые оно определяет. Государство, вводящее такие ограничения, показывает, что эти ограничения не наносят ущерба демократическому функционированию общества;

· Выражение «общественный порядок (ordre public)», используемое в МПГПП, может быть определено как сумма норм, обеспечивающих функционирование общества, или как набор фундаментальных принципов, на которых основано общество. Уважение прав человека является частью общественного порядка (ordre public);

· Общественное здравоохранение может использоваться в качестве основы для ограничения определенных прав, чтобы государство могло принимать меры против серьезной угрозы общественному здоровью или отдельным лицам среди населения. Эти меры должны быть конкретно нацелены на предотвращение заболеваний или травм или на оказание по-мощи больным и раненым;

· Государственная (национальная) безопасность может использоваться для оправдания мер, ограничивающих определенные права, только тогда, когда они принимаются для защиты существования государства, его территориальной целостности или политической независимости от силы или угрозы применения силы;

 соображения государственной (национальной) безопасности не могут служить основанием для введения ограничений с целью предотвращения исключительно местных или относительно изолированных угроз верховенству закона;

· Соображения государственной (национальной) безопасности не могут использоваться как повод для введения общих или произвольных ограничений;

Полагаем, что для снижения социальной напряженности в обществе и урегулирования конфликтов путем достижения консенсуса необходимо, чтобы граждане имели юридические гарантии реализации провозглашённой в Конституции свободы собраний. Право собираться мирно посредством проведения публичных мероприятий (собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования) обеспечивает гражданам реальную возможность оказывать влияние на организацию и осуществление публичной власти и тем самым способствовать поддержанию мирного диалога между гражданским обществом и государством, что не исключает протестного характера таких публичных мероприятий, который может выражаться в критике как отдельных действий и решений органов государственной власти и органов местного самоуправления, так и проводимой ими политики в целом [15].

Когда речь идет о регулировании права на свободу собраний, качественно разработанное законодательство играет чрезвычайно важную роль в определении предела полномочий властей. Это отражает необходимость поддержания баланса между правом людей на выражение своего мнения посредством собраний и желанием оградить неучаствующих в собрании лиц от неоправданного обременения.

Полагаем, что свобода собраний, являясь важнейшим политическим правом граждан, выступает одной из форм публичного выражения коллективного мнения по общественно значимым вопросам. Свобода собраний закреплена как на международном уровне, так и в законодательстве европейских стран. Так, ст. 20 п. 1 Всеобщей декларации прав человека закрепляет право каждого человека на свободу мирных собраний и ассоциаций [1]. В ст. 21 Международного пакта о гражданских и политических правах признается право на мирные собрания. Пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые налагаются в соответствии с законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц [12].