Правовое регулирование организации государственной службы в Республике Беларусь

Понятие «служба» принято рассматривать:

- как вид деятельности человека;

- как социально-правовой институт;

- как систему специальных органов государства;

- как духовную деятельность и т.д.

В сфере государственного управления сформировался такое направление службы как государственная служба.

Как правовой институт государственная служба в Республике Беларусь получила правовое регулирование лишь в 1993 г., когда был принят Закон Республики Беларусь от 23 ноября 1993 г. № 2581-XII «Об основах службы в государственном аппарате». До принятия данного Закона работники государственного аппарата именовались как «служащие», а их труд регулировался исключительно нормами трудового законодательства. Принятый в 1993 г. Закон закрепил основные принципы государственной службы, права и обязанности государственных служащих, порядок прохождения такой службы и т.п. Начиная с 1994 г. по сегодняшний день принято более 60 нормативных правовых актов, которые касаются государственной службы, однако несмотря на такое большое количество законодательной базы, многие вопросы регулирования государственной службы в нашем государстве не были решены [45, с. 27]. В связи с этим 14 июня 2003 г. был принят Закон Республики Беларусь № 204-З «О государственной службе в Республике Беларусь».

Государственная служба, как правовой и социальный институт, является неотъемлемой составной частью государственности и определяется обычно как профессиональная деятельность по обеспечению целей и функций государства в интересах общества. Подобная концепция восходит к пониманию государства как республики, в буквальном переводе дела (res) общественного (publika). Такому пониманию государства соответствует и традиция закрепления права народа на участие в государственном управлении. Каждый гражданин имеет возможность принимать участие в государственных делах как непосредственно, так и через свободно выбранных представителей. Они допускаются на общих условиях равенства к государственной службе. При этом государственные служащие реализуют не свое субъективное (служебное) право, а совокупное право всех граждан. Субъектом регулирования государственно-служебных отношений выступает государство, представляющее своего учредителя (народ), а не отдельные государственные органы и должностные лица [39, с. 51].

Государственная служба представляет собой сложное социальное явление. Она включает в себя ряд аспектов, включая экономический, политический, правовой, социальный, организационный, кадровый. Все они отражают многогранность государственной службы как сферы профессиональной деятельности государственных служащих по обеспечению исполнения полномочий государственных органов [34, с. 97]. 

Д. А. Гавриленко отмечает, что государственная служба является не только достаточно важным правовым явлением, но и также обладает ярко выраженной социальной сущностью. Демократическое государство обязательно должны олицетворять достойные его представители: честные люди, которые уважают закон, способные откликнуться на нужды людей.

Государственная служба также является общественно полезной деятельностью. Она носит публичный характер и всегда раскрывается в процессе труда [37, с. 111-112]. 

Ст. 2 Закона государственную службу определяет как профессиональную деятельность лиц, занимающих государственные должности, которая осуществляется в целях непосредственной реализации государственно-властных полномочий и (или) обеспечения выполнения функций государственных органов [7].

Государственные служащие являются наемными работниками, выполняющими государственные функции. Трудовые правоотношения государственных служащих характеризуются чертами, присущими любым трудовым правоотношениям, и в то же время в силу своего публичного характера имеют некоторые особенности. Одной из таких особенностей являются особые условия поступления на государственную службу. Рассмотрим их.

Кандидаты на должность государственного служащего должны соответствовать ряду общих и специальных требований. Общие требования установлены статьями 24, 26 и 33 Закона. Универсальными для кандидатов в государственные служащие являются требования, чтобы они были гражданами Республики Беларусь и чтобы имели высшее юридическое образование. Закон в ст. 24 указывает на то, что «право на поступление на государственную службу имеют граждане Республики Беларусь, достигшие 18-летнего возраста, владеющие государственными языками Республики Беларусь и отвечающие иным требованиям, установленным Законом, иными законодательными актами о государственной службе» [7].

Помимо этого, к государственным служащим также предъявляются такие квалификационные требования, как:

- соответствующее образование, за исключением случаев, когда для занятия государственной должности наличие определенного образования не требуется;

- необходимый стаж и опыт работы по специальности, за исключением случаев, когда для занятия государственной должности они не установлены;

- владение государственными языками Республики Беларусь;

- знание Конституции Республики Беларусь, законов применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей [7, п. 1 ст. 26].

Специальные требования содержатся в иных законодательных актах, регулирующих различные виды государственной службы. Так, в частности, в Законе Республики Беларусь от 8 мая 2007 г. № 220-З «О прокуратуре Республики Беларусь» определены возрастные требования, предъявляемые к прокурорским работникам:

- прокурор района, района в городе, города, межрайонный прокурор и приравненный к нему транспортный прокурор – возраст не менее 25 лет, при этом стаж работы в качестве прокурорского работника должен составлять не менее 3-х лет;

- прокурор области, города Минска – возраст составляет не менее 25 лет, а стаж работы в качестве прокурорского работника – не менее 5 лет [10].

Положением о прохождении службы в органах прокуратуры Республики Беларусь, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 27 марта 2008 г. № 181, уточняется, что по решению Генерального прокурора на службу в органы прокуратуры (областной, г. Минска и приравненных к ним прокуратур) могут быть приняты лица со стажем военной службы, службы в Следственном комитете, Государственном комитете судебных экспертиз, органах внутренних дел, органах и подразделениях по чрезвычайным ситуациям, органах финансовых расследований Комитета государственного контроля, иной государственной службы, стажем адвокатской деятельности. При этом стаж такой службы также равен пяти годам.

В прокуратуры районов, районов в городах, городов, межрайонные и приравненные к ним прокуратуры также могут быть приняты лица, имеющие стаж военной службы, службы в Следственном комитете, Государственном комитете судебных экспертиз, органах внутренних дел, органах и подразделениях по чрезвычайным ситуациям, органах финансовых расследований Комитета государственного контроля, иной государственной службы, стажем адвокатской деятельности. Стаж должен быть равен трем годам [22, п. 15].

Прохождение государственной службы представляет собой совокупность юридических фактов, которые вызывают возникновение, изменение и прекращение государственно-служебных отношений.

Порядок прохождения государственной службы в самом общем виде урегулирован гл. 4 Закона. Так, ст. 34 Закона устанавливает, что для вступления государственного служащего в должность, он должен принести присягу [7].

Текст присяги Законом не закреплен, т.к. каждый вид государственной службы предусматривает свой собственный текст присяги. Так, ст. 50 Закона «О прокуратуре в Республике Беларусь» закрепила следующий текст присяги: 

«Посвящая себя служению закону, торжественно клянусь:

свято соблюдать Конституцию Республики Беларусь, иные законодательные акты и международные обязательства Республики Беларусь;

пресекать любые нарушения законодательства Республики Беларусь, добиваясь высокой эффективности в работе;

активно защищать права и законные интересы граждан, общественные и государственные интересы;

дорожить честью и высоким званием прокурорского работника, быть образцом неподкупности, моральной чистоты, свято беречь и приумножать лучшие традиции прокуратуры;

хранить государственную и иную охраняемую законом тайну.

Нарушение мною данной Присяги влечет ответственность, предусмотренную законом» [10].

При прохождении государственной службы государственный служащий наделяется правами государственного служащего, а также он обязать соблюдать обязанности, возложенные на него законодательством.

Права государственного служащего сведены к следующим:

- письменное закрепление своих служебных обязанностей и создание надлежащих условий для их исполнения;

- принятие решений или участие в их подготовке в соответствии со служебными обязанностями;

- посещение в установленном порядке для исполнения служебных обязанностей государственных органов, иных организаций;

- получение в установленном порядке от граждан, государственных органов, иных организаций информации и других материалов, необходимых для исполнения служебных обязанностей;

- повышение квалификации и переподготовку за счет средств соответствующего бюджета или иных предусмотренных законодательством источников финансирования;

- повышение в должности, классе государственного служащего и др. [7, п. 1 ст. 20].

Обязанности государственного служащего:

- поддерживать конституционный строй Республики Беларусь, обеспечивать неукоснительное соблюдение норм Конституции Республики Беларусь и иных актов законодательства;

- исполнять служебные обязанности в пределах полномочий, предоставленных ему законодательством;

- соблюдать ограничения, связанные с государственной службой, установленные Конституцией Республики Беларусь, настоящим Законом и иными законодательными актами;

- обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц;

- исполнять в установленном законодательством порядке приказы, распоряжения руководителей, изданные в пределах их компетенции;

- соблюдать культуру общения, другие нормы служебной этики;

- не допускать действий и поступков, порочащих государственную службу и несовместимых с занятием государственной должности [7, п. 1 ст. 21].

Государственная служба может быть прекращена лишь при наличии оснований для прекращения государственной службы, установленных ст. 40 Закона. 

Прекращение государственной службы в целом представляет собой прекращение полномочий государственного служащего в государственном органе в результате увольнения по основаниям, предусмотренным законодательством о государственной службе и законодательством о труде [33, с. 67].

Ввиду комплексности института государственной службы все основания прекращения государственной службы можно разделить на две группы:

- основания, предусмотренные ТК (общие для всех категорий работников);

- основания, предусмотренные Законом.

Общие основания (для всех работников) прекращения государственной службы по сути есть основания для увольнения работника. Такие основания перечислены в ТК, к ним относятся соглашение нанимателя и работника, истечение срока действия срочного трудового договора, обстоятельства, не зависящие от воли сторон, и т.п. [4, ст. 35].

Закон перечислил следующие основания для прекращения государственной службы:

- достижение государственным служащим предельного возраста, установленного для пребывания на государственной службе, а именно 65 лет. Государственные служащие, занимающие государственные должности, включенные в кадровый реестр Главы государства Республики Беларусь, достигшие 65 лет – предельного возраста пребывания на государственной службе, с их согласия могут быть оставлены на государственной службе в порядке, установленном Президентом Республики Беларусь [7]. Данное положение было установлено пп. 1.1 п. 1 Указа Президента Республики Беларусь от 11 августа 2011 г. № 367 «О некоторых вопросах прохождения государственной службы» [17];

- возникновение (установление) обстоятельств, предусмотренных п. 1 ст. 33 Закона, т.е. оснований для отказа в приеме на государственную службу. Представляется, что трудовые отношения с государственным служащим подлежат прекращению по пп. 1.2 п. 1 ст.40 Закона в случае, если указанные обстоятельства возникли после приема государственного служащего на государственную службу либо имели место до такого приема, но не были известны нанимателю. Если возникнет, будет установлено, что имеется близкое родство либо свойство с государственным служащим, государственная служба прекращается в случае при невозможности перевода государственного служащего на должность, исключающую непосредственную подчиненность или подконтрольность государственных служащих, находящихся в отношениях близкого родства или свойства, либо отказе государственного служащего от такого перевода;

- истечение срока, досрочное прекращения полномочий на государственной должности. В решении, приказе, распоряжении, ином акте соответствующего государственного органа, должностного лица об увольнении государственного служащего и в его трудовой книжке делаются ссылки соответственно на ст. 33 и 40 Закона;

- несоблюдение ограничений, связанных с государственной службой;

- разглашение сведений, составляющих государственные секреты [7]. Дата увольнения по данному основанию – дата вступления в силу обвинительного приговора либо постановления компетентного государственного органа о наложении административного взыскания в связи с разглашением государственных секретов [63];

- отказ от принесения присяги;

- нарушение требований законодательства при приеме на государственную службу;

- отставка;

- грубое нарушение должностных обязанностей [7]. 

По итогам проведенного исследования можно сделать следующие выводы:

1. Государственная служба – это профессиональная деятельность лиц, занимающих государственные должности, которая осуществляется в целях непосредственной реализации государственно-властных полномочий и (или) обеспечения выполнения функций государственных органов.

Основные признаки государственной службы: это профессиональная деятельность лиц, которые занимают должности в государственном органе; это одна из сторон организационной деятельности нашего государства; данная организационная деятельность направлена на комплектование личного состава государственных органов и иных организаций, а также правовое регулирование работы государственных служащих; особый субъект государственной службы – государственные служащие; содержание деятельности государственных служащих состоит в практическом ими выполнении задач и функций государства; особенность государственной службы – оплата работы лиц, которые пребывают на ней.

Государственная служба может быть классифицирована на виды по различным основаниям: на основе разделения власти на ветви, в зависимости от уровней осуществления государственной власти, в зависимости от органов, в которых она осуществляется и др.

2. Все условия поступления на государственную службу обусловлены важностью самой государственной службы. Она является олицетворением государства, соответственно, и государственные служащие должны соответствовать обеспечению законности и правопорядка в Республике Беларусь. К должности государственного служащего может быть допущен лишь тот гражданин, который отвечает всем условиям поступления на государственную службу. К таким условиям Закон относит, в частности, наличие соответствующего образования, необходимый стаж работы, владение государственными языками, знание Конституции и др.

Также Закон перечисляет те условия, при наличии которых гражданин не может быть принят на государственную службу, а именно: наличии недееспособности, ограниченной дееспособности; отсутствие гражданства Республики Беларусь; наличие судимости и др. 

3. Анализ правового регулирования государственной службы, а также ее составных элементов, наводит на мысль о том, что невозможно характеризовать эту совокупность как единый внутренне непротиворечивый элемент.

В отношении действующего Закона следует отметить, что у него нет роли системного акта, так как каждый из законов по отдельному виду государственного служащего отменяет его положения или же использует в части, не противоречащей специальному закону. С одной стороны, это верно, но, с другой стороны, государственная служба – общее понятие для всех государственных служащих, следовательно, необходим особый акт, своеобразный кодекс, применяемых для всех видов государственных служащих. 

4. Прекращение государственной службы возможно как по основаниям прекращения трудового договора, так и по основаниям, предусмотренным Законом. 

Закон перечисляет основания, при наличии которых государственный служащий прекращает нести государственную службу и все государственно-служебные правоотношения прекращаются. К таким основаниям относится отставка государственного служащего, несоблюдение им ограничений, связанных с несением государственной службы, отказ от принесения присяги, грубое нарушение должностных обязанностей и др.

Отставка как основание прекращения государственной службы представляет собой прекращение государственной службы лишь по желанию самого государственного служащего.