Правовое закрепление института референдума в Республике Беларусь и в некоторых зарубежных странах

Развитие современного конституционного права сегодня невозможно представить без института референдума, который в свою очередь прочно занял свое место среди иных государственно–правовых институтов.

Будучи одной из форм демократии, институт конституционного права отражает общие тенденции к демократизации различных аспектов жизни общества, решения важных вопросов, затрагивающих интересы большинства населения. Как справедливо отмечает М.Н. Марченко, референдум является одновременно формой выражения мнений и способом принятия принципиально важных правовых актов и политических решений [31].

Происхождение термина «референдум» –  латинское. Он означает нечто, «что должно быть сообщено».

В науке конституционного права существуют различные определения референдума. Большинство различий в определениях обнаружены у российских ученых. Итак, А.А. Мишин определяет референдум как «обращение в избирательный орган для окончательного решения любого законодательного или конституционного вопроса». Он считает плебисцит своего рода референдумом, понимаемым как опрос населения о политической судьбе его территории [32, с. 456].

В учебниках белорусских ученых – юристов, таких как А.П. Петров, А.Г. Василевич, Т.С. Масловская, Д.М. Демичев и иных авторов дано следующее понятие референдума: «народное голосование, посредством которого принимаются решения по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни».

Учебник конституционного права зарубежных стран под общей редакцией Б.А. Страшуна содержит следующее определение референдума – «голосование избирателей, посредством которого принимается государственное или самоуправленческое решение» [37].

М.В. Баглай считает, что референдум – это осуществляемое путем тайного голосования утверждение (или не утверждение) гражданами проекта какого–либо документа или решения, согласие (или несогласие) с теми или иными действиями парламента, главы государства или правительства [10, с. 301].

В.Е. Чиркин утверждает, что референдум – это голосование избирателей, посредством которого принимается решение государственного или самоуправленческого характера, имеющее общегосударственное или местное значение [40, с. 254].

Рассматривая эти взгляды, можно выделить несколько критериев, которыми руководствовались авторы, разрабатывая концепцию референдума:

1) референдум как действие;

2) референдум как действие народа;

3) референдум как голосование;

4) референдум как действие народа в форме голосования, утверждающее (или не утверждающее) определенное решение;

5) такое решение носит государственное или иное (региональное, местное) значение;

6) референдум имеет дополнительную функцию по отношению к действиям государственных и других органов, так как утверждает (или не утверждает) их действия (документы, проекты документов и пр.);

7) референдум как согласие народа на действия власти (в контексте одобрения, придания дополнительной легитимности);

8) референдум как действие народа, состоящего из избирателей, т.е. специальных субъектов;

9) референдум как обращение власти к народу за поддержкой.

Следует отметить, что ряд перечисленных критериев были использованы иностранными учеными, что типично для западной доктрины.

Право граждан на проведение референдума может быть реализовано путем сбора подписей, которые должна проводить инициативная группа (для общенационального референдума – не менее 100 человек). Регистрация вопроса, предложенного для референдума инициативной группой, осуществляется Центральной комиссией референдума. Наряду с процедурой организации инициативной группы и регистрации вопроса, ИК детализирует дальнейшую процедуру подготовки референдума (порядок сбора и подсчета подписей). Это предотвращает злоупотребления, обеспечивает максимальный демократизм при подготовке и проведении наиболее важных политических акций [13 с. 52].  

 Формулировка вопроса имеет решающее значение для развития всего подготовительного процесса на референдуме. Его анализ позволяет определить, необходимы ли изменения в законодательстве, принять решение о необходимом количестве голосов, поданных за него, чтобы считать его принятым. Тип референдума часто зависит от формулировки [15 c. 21].

Статья 3 Конституции Республики Беларусь предусматривает, что единственным источником государственной власти и носителем суверенитета в Республике Беларусь является народ. Референдум обеспечивает практическую реализацию данного положения. О важности этого института говорит и то, что он выделяется в самостоятельную статью Конституции [1]. 

Право инициативы на проведение республиканского референдума принадлежит Президенту Республики Беларусь, Палате представителей и Совету Республики, гражданам Республики Беларусь. Инициатива Палаты представителей и Совета Республики о проведении республиканского референдума выражается в форме предложения, которое принимается на их отдельных заседаниях большинством голосов от полного состава каждой палаты и представляется на рассмотрение Президент Республики Беларусь [13, с. 51].

ИК устанавливается, что использование средств иностранных государств, предприятий, организаций, иностранных граждан, международных организаций, предприятий Республики Беларусь с иностранными инвестициями не допускается. Материальная поддержка референдума осуществляется за счет средств республиканского бюджета в пределах средств, выделенных на эти цели. Расходы на эти цели могут также производиться за счет общественных организаций, предприятий, организаций и граждан Республики Беларусь, которые могут вносить свои средства во внебюджетные фонды, созданные Центральной комиссией для дополнительного финансирования расходов на подготовку и проведение республиканского референдума [13, с. 55].

Республиканские референдумы назначаются Президентом Республики Беларусь по собственной инициативе, а также по предложению Палаты представителей и Совета Республики, которое принимается на их отдельных заседаниях большинством голосов от состава каждая палата устанавливается Конституцией или по предложению не менее 450 тысяч граждан с правом голоса, в том числе не менее 30 тысяч граждан из каждого из регионов и города Минска. Президент, представив на рассмотрение в соответствии с законом предложения Палаты представителей и Совета Республики или граждан о проведении референдума, назначает республиканский референдум. Дата референдума устанавливается не позднее 3 месяцев со дня опубликования указа президента о назначении референдума. Решения, принятые республиканским референдумом, подписываются Президентом Республики Беларусь. Вопрос о внесении предложений Президенту о назначении республиканского референдума может быть первоначально рассмотрен на заседании любой из палат [15, c. 28]. 

Необходимо обратить внимание на роль референдума на примере различных зарубежных государств. В Швейцарии существует частая практика проведения референдума на всех уровнях, несмотря на консервативный характер данного института в Швейцарии. В 1953 году в Дании была упразднена верхняя палата парламента и в то же самое время введен институт референдума. В 1976 году в публикации исследовательским департаментом британской консервативной партии было сказано: «Мы верим, что референдум может быть использован как важный конституционный гарант» [33, с. 115].

Возникает проблема корреляции между юридической силой актов, принятых парламентом и референдумом. Особенно, когда это можно учитывать при изменении Конституции. Казалось бы, логика проста: если конституция принимается референдумом, тогда полномочия на ее изменение также должны принадлежать избирателям, а также в форме референдума, и если конституция принимается представительным органом, то представительский орган может его изменить. Однако не все страны придерживаются такого простого, на первый взгляд, логики, меняя схему, например, в законодательстве стран действуют следующие механизмы:

1. конституция принята на референдуме, а поправки ратифицируются как на референдуме, так и обеими палатами парламента (Франция);

2. основной закон принят учредительным собранием – изменения могут быть внесены парламентом (Португалия);

3. основной закон принят учредительным собранием – изменения могут быть внесены парламентом, а в отдельных случаях на референдуме, если в период трехмесячного срока после опубликования принятых поправок 1/5 любой палаты парламента или 5 областных советов выдвинут требование о его проведении (Италия).

Применение процедуры референдума для отмены каких–либо действий также применяется в зарубежных странах, однако целесообразно исключить некоторые действия из действия этой процедуры. Например, в Италии из всенародного голосования было выведено усыновление, изменение и отмена определенных действий: «Референдум не допускается по законам о налогах и бюджете, по амнистии и помилованию, о полномочиях по ратификации международных договоров. Далее ограничивает применение процедуры референдума. Основной закон Дании 1953 года, согласно которому следующие законопроекты не могут быть предметом референдума: финансовые, дополнительные и временные ассигнования, государственная служба, заработная плата, пенсии и налоги, натурализация и экспроприация, на присоединение к трону, в гражданский список, о содержании королевского суда, а также законопроекты, направленные на отмену существующих международно–правовых обязательств, увеличение и уменьшение территории Дании с изменением силы в отношении иностранного государства и денонсацией международных договоров (но необязательный референдум возможен, если таковой предусмотрен особым законом).

При оценке референдума представляется очевидным, какой акцент делается на демократическом характере референдума, в котором вы можете вовлечь всех, каков эффективный «обходной путь» в отношении представительных органов. Референдум может эффективно дополнять представительную власть, повышая ее ценность (здесь, во всяком случае, системные и бессистемные политические силы, которые защищают свои идеи, включаются в дискуссию) и создают среду эффективного сосуществования. Однако в отличие от правотворческой процедуры в представительных органах, где существует возможность внесения поправок, дополнительные обсуждения и другие способы скорректировать предложенный законопроект, на референдуме главным элементом является непосредственно голосование, где в итоге «winner takes it all», и мнение меньшинства не учитывается. 

Исследование, проведенное в ходе написания дипломной работы, позволило сформулировать следующие теоретические выводы, а также предложения по совершенствованию законодательства Республики Беларусь в сфере проведения референдумов и практики его применения:

1. В статье 1 Конституции говорится, что Республика Беларусь является унитарным правовым демократическим социально–правовым государством. Самым важным элементом демократии является, конечно, конституционная консолидация института референдума. В свою очередь, право современных государств предусматривает различные формы референдумов и порядок их применения. Что касается Республики Беларусь, то порядок проведения референдумов регулируется разделом VII ИК, принятого Палатой представителей 24 сентября 2000 года.

2. Теоретически референдум делится на общенациональный, местный, конституционный и законодательный, императивный и консультативный. Наше законодательство закрепляет концепции республиканского и местного референдума. Наиважнейшие вопросы государственной и общественной жизни Республики Беларусь выносятся на республиканский референдум, а непосредственно вопросы, играющие первостепенную роль для населения соответствующих административно–территориальных единиц – на местные референдумы. Само же решение референдума носит нормативный характер и относится к одному из видов нормативных правовых актов.

3. Институт прямой демократии играет важную роль в развитии гражданских инициатив и относится к наиболее эффективным средствам самовыражения народа. Однако они иногда используются для монополизации государственной власти. Есть примеры из истории, когда А. Гитлер пришел к власти путем референдума. И, невзирая на положительные черты данного института, они также отрицательны в том, что общественное мнение неустойчиво, на референдум выносятся лишь общие положения, которое в свою очередь не отражает мнение всего народа. Но даже без этого люди были бы лишены важных средств воздействия на политическую жизнь и государственную власть. Этот институт позволяет быстро решать самые важные вопросы общественной жизни; найти решения проблем, требующих разъяснения взглядов всего общества.

4. Тенденция использовать институт референдума неуклонно растет. Также, несмотря на тенденцию к увеличению использования института, конституции нескольких стран, например, Конституция Бельгии, Конституция Канады, не предусматривают референдум, а референдум Германии и США не распространяется на федеральный уровень. 

5. Несмотря на большое количество недостатков и «ошибок» референдума, этот институт высоко ценится выдающимися конституционалистами. Кроме того, референдум должен обеспечить заинтересованность людей в участии в прямом управлении страной, поэтому задача законодателя в каждой стране состоит в том, чтобы одновременно уменьшить чрезмерную апелляцию на референдум и обеспечить механизм, в котором правительство могло бы проигнорировать проведение референдума, а избиратели были бы сознательно заинтересованы в его исходе.

6. Как видно из данной дипломной работы и исходя из практики Республики Беларусь, вопрос о проведении местных референдумов остается проблематичным и не полностью освещенным. В Республике Беларусь не приводится перечень вопросов, представленных в обязательном порядке для всенародного голосования. Таким образом, необходимо расширить ст. 112 ИК и отнести к числу таких вопросов: решение которых не допускается без учета мнения населения соответствующей территории, например, размещение крупных предприятий, сооружений и иных объектов, затрагивающих экологические интересы населения, изменение границ административно–территориальных единиц, отзыв депутата и прочие.