Президент Республики Беларусь и Президент Российской Федерации: сравнительный анализ конституционно-правового статуса

Пост главы государства существует при всех формах правления. В монархических государствах это наследственный монарх, в республиках – выборный президент. Государство испытывает потребность в существовании должностного лица, обеспечивающего конституционный порядок, устойчивость и преемственность механизма власти, а также высшее представительство в международных отношениях. Это и есть глава государства, обычно наделяемый широкими полномочиями в сфере взаимоотношений с законодательной, исполнительной и судебной властями и выступающий как своеобразный символ государства и официальный представитель народа. Республика Беларусь – это молодое суверенное государство, которое движется на пути построения демократического правового государства, которое основано на базе развитого гражданского общества. Это достаточно сложный и длительный по времени процесс, который предусматривает изменение ранее существующей тоталитарной системы, пересмотр действовавшей ранее Конституции и создание новых властных структур. Аналогичным образом и Российская Федерация является демократическим государством, государственная власть в котором  Институт президентства также именуется институтом главы государства. Он является неотъемлемой частью механизма государственного управления любого современного государства. Глава государства – это официальное лицо (орган), которое занимает, по общему правилу, формально высшее место в существующей иерархии государственных институтов. Глава государства осуществляет верховное представительство государства во внутриполитической жизни, а также в отношениях с иными странами [1, с. 210]. В современных государствах, в том числе и в Республике Беларусь и России, главой государства выступает выборный президент.  Придание Президенту статуса главы государства вызвано объективными причинами. Этого требовало повышение уровня персонифицированного представительства государства как внутри страны, так и в международных отношениях. Наиболее целесообразно, чтобы вытекающие из этого функции выполнялись главой государства, а не высшим должностным лицом, входящим в систему исполнительной власти, что в меньшей мере соответствовало бы высокому статусу государства и, по существу, умаляло бы прерогативы представительного органа государственной власти РФ, ставило бы исполнительную власть над законодательной. Имела значение и необходимость в условиях федерации, действия принципа разделения властей обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти на всех уровнях. Права, обязанности, ответственность Президента как Главы государства в каждой стране различны. В зависимости от объема полномочий определяется и форма правления (президентская, парламентарная или иная модель республики). Мировая практика свидетельствует, что концентрация в руках одного человека общегосударственных функций и задач обусловливается рядом факторов, а именно:

- необходимость упрочения государства и всего общества, обеспечение равновесия социальных, национальных, региональных и других интересов, выражаемых отдельными гражданами, их объединениями, трудовыми коллективами, регионами и на этой основе единства государства;

- обеспечение более действенного решения жизненно важных для государства и общества вопросов;

- требование наиболее оптимального и оперативного управления за счет установления персональной ответственности за положение дел в стране, что порой «размывается» при коллективном руководстве [2, с. 94-95].

Конституции России и Беларуси признают Президента гарантом Конституции, прав и свобод граждан. Так, ст. 79 Конституции Республики Беларусь закреплено, что Глава государства, гарант Конституции Республики Беларусь, прав и свобод человека и гражданина является непосредственно Президент Республики Беларусь [3]. Ст. 80 Конституции РФ гласит, что «Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» [4, ст. 80]. Президент (от лат. Praesidens – «сидящий впереди», то есть председательствующий на собрании). В нынешнем понимании Президент государства – это единоличный глава государства, который получает свои полномочия путем выборов. Институт президентства впервые был оформлен Конституцией США в 1787 г. В настоящее время данный институт относится к числу одних из наиболее распространенных институтов государственной власти – из 192 государств-членов ООН – свыше 130 имеют в государственном механизме пост президента [5, с. 157].

Рассматривая компетенцию президентов Беларуси и России, для начала будем охарактеризовывать полномочия белорусского Президента, а затем выделять аналогичные и особые полномочия Президента России. Компетенция Президента Республики Беларусь характеризуется широкими полномочиями в сфере государственного управления. Данные полномочия пронизывают абсолютно все сферы трех ветвей власти. В самом общем виде полномочия Президента Республики Беларусь могут быть разделены на две группы:

- исключительные полномочия, то есть имеющие преобладающий характер;

- совместные полномочия с иными государственными органами [29].

Н. А. Карпович делит полномочия Президента на две группы: системообразующие и специальные. Системообразующие полномочия присущи ему исключительно как Главе государства. Они предусмотрены Основным законом страны. Для реализации экологической функции государства значение имеют такие вытекающие из Конституции полномочия, как назначение республиканских референдумов по важнейшим экологически значимым вопросам общественной жизни, образование, упразднение и реорганизация органов государственного управления, обладающих полномочиями по регулированию экологически значимых отношений, подписание межгосударственных и отдельных межправительственных договоров по вопросам сотрудничества в экологической сфере, введение чрезвычайного положения, подписание законов об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов, иных экологически значимых законов, принятых Парламентом, и др. [37, с. 31]. В некоторых изданиях полномочия Президента Республики Беларусь подразделены на три группы:

- организационно полномочия (образование Администрации Президента Республики Беларусь, назначение высших должностных лиц государства, к примеру);

- руководящие полномочия (основная функция Президента Республики Беларусь – осуществление руководства всем государством в целом, и его органами). Президент в первую очередь осуществляет руководство органами исполнительной власти, ему подчинёнными. Руководить деятельностью подчинённых – это право и обязанность Президента. Такое полномочие вытекает из организационного построения управленческой системы и основано на принципах централизации и децентрализации;

- контрольные полномочия (Президент Беларуси наделен рядом полномочий по контролю в сфере государственного управления).

Г. А. Василевич компетенцию Президента Республики Беларусь разделил в зависимости от сферы полномочий Президента:

— полномочия в сфере народовластия, формирования коллегиальных представительных органов:

а) назначение республиканских референдумов [3, п. 1 ст. 84];

б) назначение очередных и внеочередных выборов в Палату представителей, Совет Республики и местные представительные органы;

в) роспуск палат;

г) обращение с посланиями к народу, а также парламенту;

- полномочия в кадровой сфере (выражаются в праве назначать и освобождать от должности соответствующих лиц):

а) самостоятельное формирование Правительства (предварительно своим указом определяет его структуру), за исключением назначения Премьер-министра, которое осуществляется Президентом с согласия Палаты представителей;

б) образование, упразднение и реорганизация Администрации Президента, иных органов государственного управления, а также консультативно-совещательных и других органов при Президенте; самостоятельное назначение 6 из 12 членов Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов, 6 из 12 судей Конституционного Суда, иных судей;

в) назначение с согласия Совета Республики руководителей (председателей) высших судебных инстанций, их членов (судей), Председателя Центральной избирательной комиссии, Генерального прокурора, Председателя и членов Правления Национального банка;

г) решение иных кадровых вопросов, предусмотренных в Конституции и других законодательных актах.

Среди должностных лиц национальное законодательство выделяет высших должностных лиц, руководителей органов государственной власти, занимающих высшие после Главы государства места в иерархии государственных должностей и подчиняющихся (подотчетных) Главе государства либо органам, их избравшим (назначившим) на должность. Это Премьер-министр, Председатель Палаты представителей, Председатель Совета Республики Национального собрания, Председатели Конституционного, Верховного судов, Глава Администрации Президента, Государственный секретарь Совета Безопасности, Генеральный прокурор, Председатель Комитета государственного контроля, Председатель Правления Национального банка. Управляющий делами Президента (всего 12 человек).

На сегодняшний день одним из актуальных остается вопрос о месте Президента Республики Беларусь в системе государственной власти. Так, государственная власть в Республике Беларусь разделена на три ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную [3, ст. 6]. Президент не входит ни в одну из классических ветвей власти (законодательную, исполнительную, судебную) и выведен за рамки разделения властей. Невозможно не согласиться с белорусским исследователем С.Г. Паречиной в том, что Президент оказывает существенное воздействие на формирование и деятельность всех государственных органов. Его полномочия чрезвычайно широки и касаются по существу всех направлений организации и осуществления государственной власти. Эти полномочия формируются за счет полномочий других властей, что дает основания утверждать о четком оформлении четвертой ветви власти – президентской [87, с. 16]. Теоретик-конституционалист Б. Констан пересмотрел классическую теорию власти и пришел к выводу, в конституционных монархиях должны существовать не три, а четыре власти. Четвертую власть он считал необходимым предоставить королю для того, чтобы ликвидировать конфликты между тремя другими властями. Поэтому он назвал ее сдерживающей или уравновешивающей властью (le pouvoir moderateur). Нынешнее представление о президентской власти как о новой ветви власти – по сути вариация констановского учения о четырех властях, модифицированная к республиканской форме правления [87, с. 17]. Концепция четвертой ветви власти с недавнего времени обсуждается и в белорусской науке конституционного права (Д.М. Демичев, Д.А. Лагун, Т.С. Масловская, Л.Ю. Сергеенко, А.Г. Тиковенко и др.) [88, с. 228]. Для обобщения таких взглядов, думается, необходимо учесть следующее. Во-первых, Президент Республики Беларусь является Главой государства, занимает самостоятельное место в системе высших государственных органов, не входя в традиционную систему разделения властей. Во-вторых, Конституция исходит из ведущей роли Президента Республики Беларусь в системе государственных органов. Это отразилось и на последовательности разделов Основного Закона. Раздел о Президенте открывает список разделов, посвященных высшим органам государственной власти Республики Беларусь. Это является доказательством того, что Президент занимает основное, главенствующее место в иерархии государственных органов. Но, по мнению белорусского исследователя Д. А. Лагуна, президентская власть в Республике Беларусь не образует самостоятельной (четвертой или первой) ветви власти, поскольку Конституция Республики Беларусь закрепляет деление власти только на три ветви. Он указывает, что при употреблении термина «президентская власть» имеется в виду обобщающее понятие, при помощи которого описывается объем государственно-властных полномочий высшего должностного лица государства как политического субъекта. Компетенция Президента рассредоточивается, рассеивается в полномочиях различных ветвей власти, по основе своей относится к исполнительной. Д. А. Лагун отмечает, что, исходя из предназначения поста Главы государства, – выступать посредником в конфликтах между ветвями власти – предлагается возглавляемую им власть (ветвь власти) называть арбитражной, а главу государства – арбитром [89, с. 73]. Как указывает другой белорусский исследователь Т. С. Масловская, провозглашенный в Республике Беларусь принцип разделения властей постепенно видоизменяется в принцип взаимодействия под патронажем Президента [90, с. 9].  Д. М. Демичев отмечает, что в Республике Беларусь реально существующая в конституционной практике ветвь власти – президентская власть должна занять подобающее ей доминирующее положение среди других ветвей, ибо давно фактически является первой, главной и высшей ветвью власти [91, с. 43].  Другой белорусский исследователь, профессор А. Г. Тиковенко, также определяет, что в Республике Беларусь «юридически оформилась еще одна ветвь власти – президентская, арбитражная по своей сути власть, охранительная, лидирующая по своей направленности» [92, с. 34].  Для сравнения можно обратиться к Конституции Литовской Республики, статья 5 которой устанавливает, что государственная власть в Литве осуществляется Сеймом, Президентом Республики, Правительством и Судом.  Позволим себе согласиться с позицией профессора Д. М. Демичева и профессора А. Г. Тиковенко и выделить президентскую власть как новую самостоятельную ветвь, которая давно существует в конституционной практике Республики Беларусь. Президентская власть не встанет над ветвями власти, а Президент не получит возможность оказывать на другие три уже сформировавшиеся власти какое-либо серьезное давление, так как его власть будет находиться на одном уровне с классической триадой. Она займет свое самостоятельное место и будет иметь свои особенности. Такой подход не будет противоречить теории разделения властей, а также разрешит споры ученых по поводу президентской власти и места Президента Республики Беларусь в системе разделения властей.  Таким образом, необходимо внести дополнения в ст. 6 Конституции Республики Беларусь и изложить ее в следующей редакции: «Государственная власть в Республике Беларусь едина, осуществляется на основе принципа разделения властей на президентскую, законодательную, исполнительную и судебную».

1. На основе всего вышеизложенного можно дать следующее определение понятия «Президент»: «Президент – это Глава государства». Он является высшим должностным лицом, которое избирается непосредственно народом и олицетворяет его единство, гарантирует реализацию Конституции, в том числе закрепленных в ней прав и свобод граждан, основных направлений внутренней и внешней политики, представляет государство, в том числе за его пределами, обеспечивает суверенитет государства, национальную и территориальную целостность, стабильность, взаимодействие между органами государственной власти, а при необходимости – посредничество между ними.

2. Сегодня в Российском государстве приняты и действуют законы обо всех высших органах государственной власти, кроме Президента РФ. В связи с этим, на наш взгляд, представляется возможным подготовка и принятие Федерального закона о статусе Президента России, который будет регулировать важнейшие вопросы по организации и деятельности данного института. Принять его можно по аналогии с Законом Республики Беларусь «О Президенте Республики Беларусь».

3. Компетенция двух президентов в социально-экономической сфере существенно разнится. Во-первых, стоит отметить, что полномочия Президента Беларуси, в частности, в социально-экономической сфере, не выделены в Конституции в отдельную главу. Полномочия же российского Президента в Конституции РФ разделены по статьям. Во-вторых, выделенные нами полномочия Президента в рассматриваемой сфере довольно обширны, в то время как полномочия Президента России здесь ограничены лишь тремя пунктами. В-третьих, Президент России, в отличие от главы белорусского государства, не обладает правом устанавливать государственные праздники и праздничные дни. 

4. Полномочия Президента Республики Беларусь в области внешней политики непосредственно сводятся к:

- ведению переговоров и подписание международных договоров;

- назначению и отзыву дипломатических представителей Республики Беларусь;

- принятию верительных и отзывных грамот аккредитованных при нем дипломатических представителей иностранных государств.

Аналогичными полномочиями наделен и президент Российской Федерации. Подобные полномочия закреплены в ст. 89 Конституции РФ. Компетенция Президента Республики Беларусь достаточно обширна. Он наделен множественными полномочиями в сфере государственного управления. Практически все сфере общественной и государственной жизни пронизаны полномочиями Президента Республики Беларусь. При этом такие полномочия могут осуществляться им как самостоятельно, так и совместно с иными органами государственной власти.