Административное право. Понятие, система и проблемы отрасли

Рассмотрим полное определение административного права. Административное право — отрасль правовой системы, представляющая собой совокупность правовых норм, регулирующая общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации задач и функций органов государственной власти, местного самоуправления при осуществлении исполнительно-распорядительной деятельности, а также отношения внутриорганизационного характера на предприятиях, в учреждениях, организациях. Административное право как отрасль современного права появилась тогда, когда в правовой системе достаточное место заняли нормы, закрепляющие права личности, гарантии от административного произвола. Как отмечает Д.Н. Бахрах, «реализация в законодательстве идей естественных и неотъемлемых прав гражданина, разделения властей, контроля за государственной администрацией – необходимое условие превращения полицейского права в административное». [28, с. 3] А.Ф. Ноздрачев также указывает на то, что «государственно-административные отношения регулируются публичным правом – конституционным, административным, финансовым, уголовным. Нормы частного права (преимущественно трудового) применяются в этих отношениях субсидиарно и временно» [44, с. 6]. С данной позицией не согласен С.Е. Чаннов, который полагает, что административное право не обладает признаками комплексности и «все еще находится в стадии окончательного формирования» [44, с. 5]. А.А. Гришковец считает, что «государственная служба остается одним из фундаментальных институтов административного права» [33, с. 1]. Административное право представляет собой отрасль правовой системы Республики Беларусь, призванную регулировать общественные отношения, которые возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, то есть в связи с организацией и функционированием исполнительной власти. Такого рода многообразные по своему характеру отношения и составляют предмет административного права. Административное право фактически выступает в качестве юридической формы реализации задач, функций, методов и полномочий, возлагаемых Конституцией и действующим законодательством Республики Беларусь на субъекты исполнительной власти. Нормы административного права носят императивный характер, по своей структуре состоят из диспозиции, гипотезы и санкции. Как правило, в них четко выражена диспозиция - правило должного поведения. Нормы административного права делятся: по характеру предписаний на обязывающие, запрещающие, уполномочивающие, стимулирующие и рекомендательные; по предмету регулирования на материальные и процессуальные; по предмету действия на действующие во времени, в пространстве; по субъектам регулирующие поведение граждан, а также деятельность негосударственных организаций, государственных органов, предприятий, учреждений организаций, государственных служащих в сфере государственного управления; по объему регулирования на общие, отраслевые, межотраслевые.

Признаки отрасли административного права:

- является одной из основополагающих отраслей публичного права;

- представляет собой совокупность юридических норм;

- имеет обособленный предмет правового регулирования – управленческие отношения, возникающие как в сфере государственного управления, так и в других сферах;

- имеет свой метод правового регулирования;

- обладает внутренней согласованностью, состоит из определенных элементов;

- имеет внешнее выражение, т. е. закрепляется в определенных формах-источниках.

 Критерии (основания) деления права на отрасли составляют предмет, метод, наличие обособленной нормативной правовой базы.

Итак, Структура нормы административного права – способ и форма взаимосвязи ее элементов. Такими элементами являются гипотеза, диспозиция и санкция. Вместе с тем нормам административного права присуще и поощрение. Выделяемые элементы структуры норм административного права:

Гипотеза характеризует условия, при которых должны применяться предписания соответствующей правовой нормы. Фактически гипотеза предусматривает обстоятельства, служащие основанием возникновения, изменения, прекращения административных правоотношений. Гипотеза обычно отсутствует в административно-правовых нормах, регулирующих организацию и деятельность, а равно определяющих полномочия органов государственного управления, их должностных лиц. В административно-правовых нормах, предусматривающих составы административных правонарушений, гипотеза сливается с диспозицией. Гипотеза может находиться также не в самой административно-правовой норме, а в общих положениях нормативного акта (вводная часть, преамбула) и даже в других правовых положениях.

Научные взгляды дореволюционных ученых на проблему системы административного права восприняты и некоторыми другими авторами, занимающимися методологическими вопросами административного права.  В юридической литературе неоднократно поднимался вопрос о необходимости привести систему административного права как науки и учебной дисциплины в соответствие с запросами общества, правовыми реалиями современности и вытекающими потребностями государственного строительства. Достаточно отметить публикации С.Д. Князева, Ю.А. Тихомирова, А.Ф. Ноздрачева, Д.Н. Бахраха, К.С. Бельского, Ю.Н. Старилова и многих других авторов, чтобы убедиться в том, что проблема давно назрела и требует своего безотлагательного решения. «Вне всякого сомнения, административное право, – утверждает С.Д. Князев, – его содержание и предназначение нуждаются в современном прочтении». Как полагает Ю.Н. Старилов, именно сегодня возникли необходимые предпосылки для реформирования административного права и приведения его в соответствие с действующим законодательством. Суждение Ю.Н. Старилова об особой сложности реформирования административного права Беларуси и изменения его структуры разделяет и С.Д. Князев, цитируя данного автора. Методологическая сторона вопроса, как утверждают указанные авторы, предполагает долгие годы исследовательской, административно-политической и законотворческой работы, прежде чем административному праву будет придан новый вид, и оно будет иметь новую структуру, адекватную уровню развития других отраслей публичного права. Рассматривая эту сложную проблему, надо иметь в виду справедливое замечание К.С. Бельского о том, что «вопрос о системе науки административного права нередко смешивают с вопросами о системе административного права и о системе преподавания. Действительно, система науки той или иной отрасли определяется системой самой отрасли права, но это не означает их полного совпадения». Излагая свои взгляды на систему административного права, этот ученый полагает, что пришло время поставить вопрос о замене институционально-отраслевой системы этой науки функциональной, которая может более полно охватить научный материал, более правильно распределить и, что особенно существенно, разумнее и доступнее объяснить его [32, c. 56]. По сути предлагается смена парадигмы, которая упорядочит существующий научный материал и даст новый импульс исследовательской работе. Соответственно своим суждениям К.С. Бельский предлагает структурное содержание системы административного права, включающее четыре блока (компонента): 1) догматическую часть науки (пропедевтику); 2) управленческое право; 3) полицейское право; 4) право административной юстиции (контрольное право). Такая система представляется этому ученому наиболее совершенной. Система учебной дисциплины является, по мнению К.С. Бельского, «уменьшенной проекцией системы науки, но ставить между ними знак равенства нельзя». Система научной дисциплины, как полагает он, отличается от системы науки тем, что не требует строгого расположения частей материала, свободнее этими частями распоряжается в соответствии с принципами дидактики, помогающими легко и прочно усваивать материал в объеме в зависимости от актуальности правового института и от того, в каком образовательном учреждении он преподается. В учебном курсе также предлагается выделить четыре части: догматическую, управленческое право, полицейское право, контрольное право. Преимущество такого подхода – возможность отказаться от традиционного деления учебного курса административного права на Общую и Особенную части. Обоснованные сомнения в целесообразности сохранять прежнюю структуру административного права высказал и Ю.А. Тихомиров, заметивший, что при определении его системы следовало бы отказаться от традиционного деления этой отрасли на Общую и Особенную части из-за их слабой нормативной структурированности, ведь, как в прошлом, так и сегодня, Особенная часть административного права структурируется не по правовому критерию, а по экономико-управленческому, то есть в основу берется классификация отраслей и сфер народного хозяйства. Все это, как полагает Ю.А. Тихомиров, способствовало созданию отрасли права, отличающейся нечеткостью структуры, отсутствием «правовой логики» ее построения и системного упорядочения. Своеобразный итог дискуссии о реформе административного права до 2000 г. подвел Ю.Н. Старилов в ряде своих публикаций. В указанной нами статье дается высокая оценка заслуг К.С. Бельского в области анализа исторического пути административного права, который наиболее полно изложен в книге «Феноменология административного права», изданной в 1995 г. 

Таким образом, на основании проведенного исследования, можно сделать следующие выводы:

1. Термин «Административное право» коротко и простыми словами — это отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, предназначенных регулировать общественные отношения с органами исполнительной власти, а также отношения внутриорганизационного характера на предприятиях, в учреждениях, организациях. Вопрос о том, что представляет собой административное право, является дискуссионным. В отношении природы административного права следует подчеркнуть, во-первых, что большое количество источников, регулирующих общественные отношения на государственной службе, не делает его комплексным, а свидетельствует о недостаточной кодификации правовых норм, регулирующих административные отношения. Во-вторых, значительное количество разных источников регулирует общественные отношения в сфере исполнительно-распорядительной деятельности (государственного управления), которые составляют предмет административного права, однако при этом само административное право остается самостоятельной отраслью.

2. Предмет административного права учитывает весь широкий спектр общественных отношений, которые регулируется современным административным правом в Беларуси. В предмет административного права входят три области правоотношений, а именно: управленческие правоотношения – представляют собой исполнительно-распорядительную деятельность. В рамках данных правоотношений непосредственно реализуются цели, задачи, функции, полномочия исполнительной власти; организационные правоотношения – вспомогательные. Организационные правоотношения реализуются в процессе формирования состава государственных органов, распределения между ними прав, обязанностей и ответственности в целом при формировании структуры управления; контрольные правоотношения – как и любой другой вид деятельности, осуществление государственного управления контролируется специализированными органами. В какой-то мере контрольные полномочия характерны для любого государственного органа, но для некоторых органов данная функция является основной. Методом административно-правового регулирования является совокупность средств и способов воздействия на управленческие отношения, на поведение их участников.