Совет Европейского Союза: правовой статус и полномочия

Комитет министров занимает центральное место в системе органов Совета Европы, «является высшим межправительственным органом» 1 организации и имеет руководящие и директивные полномочия. Они реализуются с помощью таких инструментов, как: мониторинг соблюдения странами-членами своих обязательств (статьи 8-9, 15 Хартии, статья 24 Рамочной конвенции 1995 года о защите национальных меньшинств); приглашение европейских стран стать членами Совета Европы (статьи 4-5 Статута); определение размера взносов ассоциированных членов (статья 38 Устава); заключение конвенций и соглашений (статьи 15-16, 21 Хартии); определение мер по выполнению рекомендаций Консультативной ассамблеи Совета Европы, Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, предложений различных межправительственных комитетов и конференций отраслевых министров (статья 16 Статута); утверждение программы деятельности и бюджета Совета Европы (ст. 20 Хартии); принятие Правил процедуры Комитета министров (статья 18 Устава); принятие единогласного решения при-гласить государство, не являющееся членом Совета Европы, присоединиться к конвенции, в частности к Европейской культурной конвенции 1954 г. (ст. 9); принятие и рассмотрение отчета Консультативного комитета о проделан-ной работе и функционировании Конвенции о защите частных лиц в отношении автоматической обработки персональных данных 1981 года (статья 20); создание специализированных комитетов и комиссий, определение состава и порядка работы (статья 17 Хартии, статья 26 Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств); обеспечение политического диалога, разработка программ сотрудничества и оказание поддержки новым государствам-членам (статья 15 Хартии) (в качестве примера можно привести Программу борьбы с терроризмом, Программу мер доверия); выборы членов Европейского суда по правам человека, контроль за исполнением решений Европейского суда по правам человека (статьи 22-23, 46 Европейской конвенции 1950 года о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция о защите прав человека). Защита прав человека)).

Совет ЕС решает широкий спектр тактических задач, связанных с текущим управлением ЕС и правовым регулированием интеграционных процессов. Совет ЕС или, неофициально, Совет министров наделен рядом функций как исполнительной, так и законодательной власти, и поэтому часто рассматривается как ключевой институт в процессе принятия решений на уровне ЕС.

Некоторые исследователи (С. Хикс) рассматривают Совет министров как верхнюю палату политической системы ЕС, поскольку практически любой правовой акт ЕС принимается при участии Совета ЕС.

Состав Совета ЕС основан на равном представительстве правительств всех стран-членов ЕС (по одному представителю от каждого национального правительства «на уровне министров»). Каждый представитель должен быть уполномочен своим правительством принимать решения, которые являются обязательными для государства. Таким образом, член Совета ЕС, имеющий право голоса, должен занимать должность министра (члена правительства) в государстве гражданства. Эта формула позволяет федеральным государствам-членам ЕС (в частности, Австрии, Германии или Бельгии) направлять на заседания Совета ЕС членов правительств своих субъектов федерации или государственных секретарей, которые не являются членами правительства с соответствующими полномочиями. Раньше также существовала практика созыва Совета ЕС, состоящего из высших должностных лиц государств-членов. С вступлением в силу Лиссабонского договора акты, которые ранее были приняты Советом в составе глав государств или правительств, отнесены к компетенции Европейского совета, который имеет соответствующий состав.

Вопросы созыва и проведения заседаний Совета ЕС регулируются регламентом Совета [39]. Регламент определяет порядок созыва и проведения заседаний Совета (статьи 1-4, 20), гласность и конфиденциальность заседаний (статьи 5-9), порядок публичного доступа к документам Совета ЕС ( Статья 10), порядок письменного голосования (статья 12) и т. д.

Сравнение Европейского парламента (далее ЕП) и Совета Европейского Союза (далее Совет) с нижней и верхней палатами парламента национального государства было однажды проведено первым президентом Совета Конрадом Аденауэром в его вступительное слово к EP.

Тогда это не соответствовало действительности, но сегодня процедура формирования, объем полномочий и характер взаимоотношений этих основных представительных и законотворческих органов ЕС позволяют это сделать.

ЕП формируется путем прямых всеобщих выборов. Основными полномочиями ЕП являются законодательные, контрольные, полномочия в области принятия бюджета, полномочия в сфере внешней политики Европейского Союза (далее ЕС). Таким образом, ЕП соответствует основным характеристикам нижней палаты парламента.

Совет, в свою очередь, по способу формирования и объему полномочий аналогичен верхней палате парламента.

Состав Совета меняется в зависимости от содержания решаемых проблем и задач, но в него всегда входят министры, соответствующие проблеме: министры иностранных дел стран-членов ЕС собираются по вопросам внешней политики, министры экономики - по экономическим вопросам и. скоро. Члены правительства - это представители государств, разрабатывающие совместные решения, министры, прежде всего, учитывают интересы своих государств, а значит, имеют императивный мандат.

Формально все составы Совета имеют равный статус, и их решения имеют одинаковую юридическую силу, но наибольшее значение приобрел Совет министров иностранных дел, поскольку он собирается чаще, чем все другие советы.

Точных сроков проведения заседаний Совета, установленных учредительными актами, нет. Совет созывается его Председателем (который меняется в соответствии со строгой очередностью стран-членов ЕС один раз в шесть месяцев) по собственной инициативе, по запросу одного из государств-членов или по предложению Европейской комиссии (далее ЕС).

Реформа, результатом которой стало объединение Комиссии и Суда в единый судебный орган, позволила отстранить Комитет министров от процесса принятия решений в соответствии с Конвенцией о защите прав человека. В то же время Комитет министров продолжал обеспечивать выполнение государствами-членами Совета Европы решений Европейского суда по правам человека, а также начал контролировать их действия для предотвращения подобных нарушений в будущем.

В результате система защиты прав человека, созданная Советом Европы, стала более совершенной.

Для достижения своих целей Комитет министров периодически получал необходимый политический импульс на самом высоком уровне. Ряд встреч глав государств и правительств состоялся, например, в Вене.

Таким образом, в Совет ЕС фактически входит не 27, а 27 × 10 = 270 министров. При этом различные формирования Совета собираются отдельно друг от друга, иногда в одно и то же время.

Такой метод комплектования Совета повышает профессионализм и скорость работы этого учреждения (документ, утвержденный в любом из образований, считается актом всего Совета ЕС).

Однако это может привести к разногласиям и конфликтам между формациями, особенно если в проекте законодательного или иного акта, обсуждаемого Советом, поднимаются вопросы, связанные с управлением различными формациями. Роль арбитра в разрешении таких разногласий выполняет Совет по общим делам. Последнее определяет грамотное формирование, в рамках которого документ будет принят.

Таким образом, у Совета есть как общие черты с верхней палатой, так и особые. К общим относятся: процедура формирования Совета, где, как и в Бундесрате Германии, заседают члены исполнительной власти (только в Германии, государствах и странах ЕС); сфера полномочий охватывает все сферы, и особенно большое значение придается полномочиям в законодательной сфере, где важные решения не могут приниматься без согласия Совета, как в большинстве верхних палат парламентов.