Понятие государственного управления и исполнительной власти, их соотношение

Одним из важнейших проявлений принципа верховенства права является подчинение государства закону. Так, согласно ч. 2 ст. 7 Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция) государство, все его органы и должностные лица обязаны действовать в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства.

Таким образом, право, являясь уникальным феноменом современной действительности, обеспечивает функционирование практически всех сфер общественной жизни, в том числе и области государственного управления. Более того, государственное управление – одна из немногих сфер, где допустимо (и приветствуется) практически беспредельное вмешательство права, где максимальное присутствие его – залог эффективного функционирования системы государственного управления и действенный ограничитель произвола со стороны представителей данной системы и государства в целом, поскольку важнейшей особенностью данной сферы является то, что в ней преобладают отношения долженствования. Государственное управление «имманентно связано с осуществлением государственной власти, а это предопределяет специфику его правового опосредования и организации» [13, с. 81]. 

Достижения современных ученых-юристов и практиков в области административного права позволяют лишь констатировать, что в настоящее время не выработан единообразный подход к феномену государственного управления, нет единого определения, нет однозначной позиции в отношении функций государственного управления, поскольку, как представляется, каждое современное государство имеет уникальные, отличные от других, пределы своей деятельности, более того, на разных этапах его развития они изменяются, а следовательно, функции государства в связи с осуществлением государственной власти и управления динамичны, часто с подвижностью их содержательного наполнения. Это и обуславливает объективные трудности в выработке единообразного понимания государственного управления.

Исполнительная власть является относительно самостоятельной ветвью государственной власти и особенности ее положения в конкретном государстве могут зависеть от гаммы национальных факторов – формы правления, формы государственного устройства, исторических и политических традиций и т.д. Из всех государственно-правовых проявлений публичной власти именно исполнительная власть наиболее приближена к механизму реальной власти, ее истоки восходят к наиболее развитым видам властной деятельности государства. Являясь объективной необходимостью, именно она «все чаше выступает как организующая деятельность государства» [33, с. 14; 34, с. 6]. Эти обстоятельства предопределили ведущее место проблемы исполнительной власти в уяснении природы и строения публичной власти, что является предметом исследований в юридической литературе на всем постсоветском пространстве и в странах дальнего зарубежья.

Термин «исполнительная власть» появился в законодательстве в 90-е гг. XX в. Единый подход к данному определению в науке до сих пор не сложился. Понятие «исполнительная власть» толковалось учеными по-разному.

В работах А.А. Алексеева, С.П. Покровского под исполнительной властью понималась «министерская власть», под которой подразумевалась правительственная власть. А.А. Алексеев в своем труде о министерской власти называет ее также исполнительной, или административной [3, с. 120]. Подобной точки зрения придерживается и Д.Н. Бахрах, считая, что исполнительная власть – это административная власть в условиях правового государства, демократически организованного общества. В свою очередь, «административную власть можно трактовать в двух аспектах: в юридическом, понимая под ней право и возможность официальных руководителей управлять кем-либо, подчинять своей воле других людей, издавать властные акты; и в политологическом, когда данное понятие охватывает комплекс политико-правовых явлений и прежде всего публичную администрацию, компетенцию ее органов и служащих, ее деятельность» [6, с. 8].

Настоящее курсовое исследование будет не полным, если не затронуть в ней вопрос соотношения категорий государственного управления и исполнительной власти. На наш взгляд, это важно, поскольку теоретические дискуссии по поводу соотношения понятий «исполнительная власть» и «государственное управление» отразились и на терминологии, которой оперирует законодательство. В действующей Конституции Совет Министров Республики Беларусь назван центральным органом государственного управления. Термин же «исполнительная власть» используется как традиционное родовое понятие, призванное определить место Правительства Республики Беларусь в системе разделения властей, соотношение его с другими высшими государственными органами. 

Понятие государственного управления как одной из форм государственной деятельности начало формироваться в юридической науке в XVII веке. После принятия Конституции термин «исполнительная власть» стал законодательно закрепленным. В результате все органы государственного управления (разных уровней) стали именоваться органами исполнительной власти. 

Право на жизнь, однако, имеют обе эти государственно-правовые категории. Тем не менее государственное управление – это реальность, без которой не может работать государственно-властный механизм. Однако Конституция и действующее законодательство не предложили синонима государственному управлению. В них ничего не говорится, например, об исполнительной деятельности; субъекты этой деятельности представлены, а характер ее не определен. Между тем система разделения власти исходит из того, что каждая ветвь единой государственной власти реализуется в деятельности их субъектов. Поэтому государственное управление по своему назначению представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть.

Проведенное теоретическое исследование позволяет сформулировать следующие выводы.

4) Современной теорией государственного управления объем понятия «государственное управление» определяется по-разному. В широком смысле это сфера как организующей, так и распорядительной деятельности государственных органов, то есть деятельность всех органов государства, всех ветвей власти. В узком смысле государственное управление – это деятельность органов исполнительной власти, собственно аппарата управления. Основываясь на определении государственного управления как практического, организующего и регулирующего воздействия государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающегося на его властную силу, закономерно включать в систему органов, осуществляющих государственное управление в Республике Беларусь, и другие государственные органы, например Президента Республики Беларусь, Парламент Республики Беларусь, органы местного управления и самоуправления.

5) Термин «государственное управление» закреплен в отечественном законодательстве обоснованно, отражает широкое понимание государственного управления как функции современного государства и содержания деятельности государственных органов и не является синонимом термина «исполнительная власть».

6) Постоянное совершенствование правового обеспечения государственного управления – признак поступательного эволюционного развития государства, целью функционирования которого является не только упорядочение жизнедеятельности общества и подчинение граждан выработанным им определенным правилам поведения, но и его (государства) самоограничение и самоподчинение создаваемым им же нормам права.