Административные процедуры: понятие, виды, принципы

Права и свободы человека и гражданина являются высшей ценностью любого государства, провозглашающего себя демократическим. Права и свободы человека и гражданина являются не только субъективными гражданскими правами, но и субъективными публичными правами. Право на обжалование действий или бездействия, вынесенных решений административной власти, способствующее недопущению произвола со стороны должностных лиц органов публичной власти, является очень значимым. 

Действительно, административная юстиция «как один из формальных, но весьма значимых проявлений правового государства» [2, с. 119], является важнейшей гарантией обеспечения прав и свобод человека и гражданина, а также организаций. Кроме того, по наличию административной юстиции определяется степень демократичности государства [3]. Как считает Ю.Н. Старилов, «если не видеть в ней государственно-правовой и индивидуальной потребности и значимости, то тогда все попытки обеспечения публичного интереса в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина обречены в той или иной степени на неудачу» [4, с. 227]. С этим нельзя не согласиться, поскольку от того, как субъекты публичной власти признают субъективное право граждан, соблюдают, исполняют, используют и применяют закон, зависит реализация прав и свобод граждан и организаций. К сожалению, практика рассмотрения обращений должностными лицами государственных органов уже не первый год остаётся проблемной [5, с. 114]. Должностные лица нарушают порядок рассмотрения обращений, не соблюдают сроки [6, с. 54]. Не стали исключением и органы прокуратуры. В них выявлены системные нарушения учета и регистрации обращений, порядка их разрешения [7, с. 108, 110.]. 

Несмотря на то, что единообразного понимания административной юстиции в теории административного права до сих пор не сложилось, она трактовалась ещё советскими административистами, исходя из ее широкого и узкого смыслового значения. Широкое понимание административной юстиции сводилось к ее пониманию как системы специальных органов по контролю за соблюдением законности в сфере государственного управления. Узкое понимание связывалось со специально предусмотренным или особым процессуальным порядком разрешения административно-правовых споров. В настоящее время административная юстиция понимается многими учеными как судебная процедура (механизм) рассмотрения публично-правового спора и, соответственно, как форма судебного контроля за исполнительной властью [4, с. 212-213; 10; 11, с. 38; 12, с. 95; 13, с. 8]. В частности, С.И. Ибрагимов, исследуя формирование института административной юстиции в государствах Центральной Азии, даёт теоретическую интерпретацию административной юстиции как осуществляемой «в рамках особых процессуальных правил деятельности органов административной юрисдикции (судов или квазисудебных органов) по контролю за законностью в сфере публичного управления и разрешению правовых споров между частными лицами и публичной администрацией, которая имеет своей целью защиту субъективных прав, законных интересов и правопорядка посредством признания незаконными административных нормативных актов, решений (ненормативных актов), действий (бездействия)» [14, с. 11]. Е.В. Смирнова понимает административную юстицию «как рассмотрение споров публично-правового характера судебными органами, осуществляемое в рамках особой административно-процессуальной процедуры и обеспечивающее судебный контроль за деятельностью органов исполнительной власти» [15, с. 9].

Таким образом, объект работы – общественные отношения, связанные с административными процедурами.

Предмет работы – нормы права и научная литература, связанная с административными процедурами.

Цель работы – проанализировать нормы права и научную литературу, связанную с административными процедурами.

 

Очевидно, что административная юстиция как правовой институт является комплексным, поскольку споры публично-правового характера могут касаться многих отраслей права, как, например, конституционного, таможенного, гражданского, финансового, социального обеспечения и других в сфере государственного управления. Но при этом административная юстиция имеет четкое предметное содержание публично-правового спора, вытекающего из властных полномочий административного органа. Кроме того, публично-правовой спор от частно-правового отличается по основанию его возникновения, субъектам, своей специфичности. Основанием публично-правового спора в сфере государственного управления является нарушение прав и свобод человека и гражданина, организаций, вследствие незаконного действия (бездействия) или правового акта административного органа. Следовательно, другой стороной данного спора обязательно будет выступать орган государственной (административной) власти. В силу этого отношения, складывающиеся в рамках публично-правовой спора, это отношения власти-подчинения, потому что одна сторона – гражданин, организация – находится в административном или ином властном подчинении у другой стороны. Априори стороны публично-правового спора находятся в неравных, субординационных отношениях. Граждане, организации в большинстве своем не имеют возможностей на равных состязаться с государственным органом. Хотя в публично-правовом споре государственный орган не реализует свои властные полномочия. В процессуальном смысле он наделен ровно такими же правами и обязанностями по доказательству своей правоты, как и другая сторона спора – гражданин, организация. Иначе говоря, стороны имеют процессуальное равенство – равенство всех перед законом и судом при их фактическом неравенстве. Исходя из этого, специфика публично-правового спора или его материально-правовая природа не может быть полностью реализована в рамках гражданского процесса, который, хотя и рассматривает такие споры в порядке особого искового производства, но при этом не устанавливает особых правил их рассмотрения с учетом специфичности публично-правового спора. Рассмотрение публично-правовых споров в рамках гражданского-процессуального процесса, не являющегося по характеру исковым, тем самым не приобрело законченных форм судебно-административной процедуры. 

Вопрос о развитии института административной юстиции как института рассмотрения публично-правовых споров в материально-правовом смысле, а также как системы органов административной юстиции (административных судов) и системы специальных процессуальных норм, на основании которых происходит разрешение публично-правовых споров, невозможно понять без обращения к опыту зарубежных стран и, в частности, закрепления ими принципов административной юстиции как нормативно-руководящих её основ.

Принципы административных процедур – особая группа принципов управленческого административного права. Они определяют «дух», сущность динамической регулятивной деятельности публичной администрации. Система таких принципов определяется во многом господствующими процедурными доктринами (если таковые, конечно, вообще разработаны в том или ином правопорядке). В сфере административных процедур действуют по крайней мере три «пласта» принципов: во-первых, общеправовые принципы и принципы административного права в целом, во-вторых, принципы административного процесса, наконец, собственно принципы административных процедур. Каждый последующий пласт «вытекает» из предыдущего, но одновременно привносит новеллы, отражающие специфику «сужающейся» регулируемой сферы.

При этом буквальный анализ соответствующих положений законов об административных процедурах имеет ограниченную полезность. Дело не только в некоторой условности норм, закрепляющих формулировки принципов. Главное не то, как последние «звучат» в общих положениях нормативных актов, но то, насколько последовательно «пронизывают» специальные правила о процедурах и административных актах. Еще важнее, что из всего этого усвоила правоприменительная, в первую очередь, конечно, судебная практика.

Даже если придавать первоочередное значение упомянутым нормам, нельзя не признать большое многообразие правотворческих подходов. Разные правопорядки демонстрируют весьма неодинаковые «вкусы», в том числе в плане юридической техники. Например, в разделе 1 Закона ФРГ 1976 года «Об административных процедурах» (далее – ЗАП ФРГ 1976 года), именуемом «Основные принципы административной процедуры», устанавливаются требования материально-правового и процессуального характера (нормы о правоспособности и дееспособности, правовом статусе участников административной процедуры, представительстве, доказательствах и доказывании и т.п.); собственно положений, которые можно было бы отнести к принципам, совсем немного (нормы о языке процедуры, закрепление активной процедурной роли административного органа, правила о заслушивании невластных участников). Наибольшее значение здесь имеют принципы, выводимые из германской конституции (законность, пропорциональность и т.д.), которые, однако, буквально в названном законе не закреплены.

С другой стороны, некоторые законы, наоборот, в своих общих положениях стремятся отразить не только и даже не столько частные принципы административных процедур, сколько универсальные принципы административного права. Так, в главе 2 (ст. 5–12) Закона Киргизской Республики 2015 года «Об основах административной деятельности и административных процедурах» (далее – ЗАП Киргизии 2015 года) упоминаются принципы законности, запрета злоупотребления формальными требованиями, принцип «ограничения дискреционных полномочий», соразмерности, «большее включает в себя меньшее», экономичности [1, с. 268–270]. 

Важнейшим нормативным актом, направленным на совершенствование административных процедур в отношении субъектов предпринимательской деятельности в Республике Беларусь является принятый Президентом Республики Беларусь Декрет «О государственной регистрации и ликвидации субъектов хозяйствования» (от 16 января 2009 года №1), существенно упростивший, по сравнению с Декретом от 17 декабря 2007 года №8 порядок регистрации субъектов предпринимательской деятельности. Данным Декретом введен полноценный заявительный принцип государственной регистрации, при реализации которого, государство рассчитывает на честность и порядочность со стороны заявителей как при предоставлении документов для регистрации, так и за достоверность сведений, зафиксированных в них. Одновременно сокращен срок государственной регистрации и закреплен минимальный исчерпывающий перечень документов, предоставляемых для государственной регистрации, путем изъятия отдельных видов документов, уменьшения количества указываемых в них сведений, установления оптимальных форм документов. Для индивидуального предпринимателя это заявление о государственной регистрации, фотография гражданина, обратившегося за государственной регистрацией; оригинал либо копия платежного документа, подтверждающего уплату государственной пошлины.

Следующим нормативным правовым актом, предусматривающим применение единого порядка совершения разрешительных действий в сфере лицензирования, является Указ Президента Республики Беларусь «О лицензировании отдельных видов деятельности» (от 1 сентября 2010 г. N 450), значительно сокративший количество лицензируемых видов деятельности и утвердивший Перечень видов деятельности, на осуществление которых требуется специальные разрешения (лицензии) и уполномоченных на их выдачу государственных органов и государственных организаций. Практика реализации данного Указа не только упростила и упорядочила отношения по лицензированию, но и выявила приоритетные направления совершенствования регулирования данной сферы, что, в свою очередь, стало значительным шагом вперед на пути к улучшению предпринимательского климата в Республике Беларусь.

Качественно новым шагом по упрощению административных процедур в отношении субъектов предпринимательской деятельности стало принятие Постановления Совета Министров Республики Беларусь «О некоторых мерах по совершенствованию административных процедур, совершаемых в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (от 27 августа 2007 года № 1102), предусматривающего конкретные меры по упрощению административных процедур и утверждению их перечня. В частности, это касается установления необходимых сроков совершения административных процедур, сокращения количества предоставляемых индивидуальным предпринимателем документов, соразмерности платы за совершение административных процедур, закрепления исчерпывающих перечней оснований для отказа в выдаче документов по административным процедурам, а также доступности и открытости информации об административных процедурах, совершаемых государственными органами и государственными организациями.