Земская реформа 1864 г. в России

Актуальность темы исследования. Неотъемлемой задачей демократического государства выступает создание наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод его граждан. При этом вопрос рационального государственного устройства сводится к созданию такой системы власти и управления, при которой эта задача решалась бы наиболее эффективно. Объективно существуют проблемы, которые могут быть решены только на общегосударственном уровне с привлечением централизованных средств и ресурсов. К таким проблемам следует отнести: обеспечение территориальной целостности, независимости, создание единой правовой базы, разработку и реализацию государственной политики во внешнеполитической и внешнеэкономической областях, конституционное признание и гарантии основных прав и свобод граждан, принятие и реализацию государственных программ в области науки, культуры, образования, здравоохранения, социальной защиты, правопорядка и безопасности и прочее.

В то же время, реализация многих из перечисленных задач, обеспечение определенного уровня жизни населения осуществляются не в государстве вообще, а в конкретных территориальных образованиях компактного проживания граждан – муниципальных образованиях. Именно здесь должны быть созданы условия для реализации гарантированных государством прав и свобод, а также обеспечена возможность благоустроенного проживания. Здесь необходимо ежедневно обеспечивать их безопасность, предоставлять медицинское обслуживание, давать возможность получения стандартного образования, создавать рабочие места, оказывать транспортные, торговые, бытовые, коммунальные услуги.

Становление местного самоуправления представляет собой длительный процесс. Местное самоуправление включается как один из элементов в систему властных отношений. Взаимоотношение органов местного самоуправления и системы государственной власти непосредственно сказывается на состоянии правотворчества на местном уровне, определяет сущность и основные формы организации местных сообществ. Успешное решение задачи становления местного самоуправления в современных условиях возможно только на основе теоретического и практического исследования процесса формирования системы местного самоуправления, учета опыта земского движения в России.

В качестве основной задачи демократического государства выступает создание наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод его граждан. При этом вопрос рационального государственного устройства сводится к созданию такой системы власти и управления, при которой эта задача решалась бы наиболее эффективно. Объективно существуют проблемы, которые могут быть решены только на общегосударственном уровне с привлечением централизованных средств и ресурсов. К таким проблемам следует отнести: обеспечение территориальной целостности, независимости, создание единой правовой базы, разработку и реализацию государственной политики во внешнеполитической и внешнеэкономической областях, конституционное признание и гарантии основных прав и свобод граждан, принятие и реализацию государственных программ в области науки, культуры, образования, здравоохранения, социальной защиты, правопорядка и безопасности и прочее.

Однако в то же время реализация многих из перечисленных задач, обеспечение определенного уровня жизни населения осуществляются не в государстве вообще, а в конкретных территориальных образованиях компактного проживания граждан – муниципальных образованиях. Именно здесь должны быть прежде всего созданы условия для реализации гарантированных государством прав и свобод, а также обеспечена возможность благоустроенного проживания. Здесь необходимо ежедневно обеспечивать их безопасность, предоставлять медицинское обслуживание, давать возможность получения стандартного образования, создавать рабочие места, оказывать транспортные, торговые, бытовые, коммунальные услуги. Обратимся к истории России [12, c. 13]. 

Земство имело в России глубокие исторические корни. Местное самоуправление и периодически созываемые Земские соборы играли важную роль в российской политической истории вплоть до второй половины XVII века. Даже род Романовых воцарением обязан Земскому собору 1613 года. И только по мере укрепления царской власти, создания разветвлённого государственного аппарата и мощной армии роль земщины постепенно сошла на нет. Возвращаясь к земскому самоуправлению, царская власть в середине девятнадцатого века отнюдь не собиралась реставрировать земство [20, c. 90].

Что касается состояния местного самоуправления в дореформенный период, то стоит отметить, что оно строилось в полном соответствии с системой крепостнического хозяйствования.

Центральной фигурой в нем оставался помещик, сосредоточивший в своих руках экономическую, административно-судебную и политическую власть над своими крестьянами.

На губернском уровне главным лицом в системе местного управления являлся губернатор. Наказом 1837 года губернаторы наделялись широким кругом полномочий: полицейскими, надзорными, административно-хозяйственными и прочее. Закон отводил губернатору место непосредственного начальника вверенной ему губернии.

Следующее по назначению место после губернатора занимал губернский предводитель дворянства, исполнявший разнообразные полицейские, следственные, попечительские и иные функции. Уездный предводитель дворянства возглавлял аппарат уездных чиновников.

Личный состав чиновников, на которых лежало управление, был ниже всякой критики. В историческом обзоре деятельности комитета министров сообщается множество случаев жалоб населения на губернаторов, на злоупотребления чиновников, на медленное и неправильное, течение дел. Во всех губерниях лежали груды бумаг с нерешенными вопросами. Состав губернаторов не улучшился и в царствование Александра II [1, c. 11].

Дореформенное уездное и губернское хозяйство и управление находилось в 40-60-х годах XIX века в совершенно расстроенном состоянии. Урожайность была низкой и не обнаруживала тенденция к подъему. Хлебные запасные магазины почти везде были пусты, а продовольственные капиталы расхищались помещиками. Дороги и мосты в большинстве случаев были непригодны для езды. Частые и опустошительные пожары разоряли крестьян и приносили громадные убытки состоятельным элементам. Стеснительные формальности и бюрократическая волокита мешали проявлению частной инициативы, заведению торговых и промышленных предприятий, открытию ярмарок и базаров. Обороты ярмарочной торговли были неудовлетворительны. Больницы содержались так, что болезни в них усиливались, а не излечивались. Свирепствовали эпидемии. Смертность в отдельных местах превышала рождаемость. Сельские школы существовали только на бумаге. Начального образования фактически не было.

Отмена крепостного права в России определила потребность власти в пересмотре и изменении многих нормативно-правовых актов в различных сферах государственного регулирования. Естественно, что в сложившихся внутриполитических реалиях, данный процесс не мог обойти стороной вопросы функционирования и организации правовых институтов местного самоуправления (земский вопрос). Мысль о необходимости переустройства местного общественного хозяйственного управления возникла при начертании в конце пятидесятых годов положения об освобождении крестьян от крепостной зависимости.

На разработку земской реформы правительство толкал не только факт отмены крепостного права, но также и ряд других внутриполитических обстоятельств, таких как:

– постоянные угрозы крестьянских восстаний и бунтов; власть должна была успокоить массы, чтобы иметь возможность не опасаясь и без оглядки реализовывать собственные планы. «По сведениям министра внутренних дел за первые два года после крестьянской реформы (1861-1863) в 29 губерниях было 1100 крестьянских бунтов. Все эти бунты, изолированные один от другого, не создавшие сколько-нибудь широкой организации, выражавшие лишь стихийно-революционное настроение крестьянства, были быстро подавлены правительством, долго и основательно готовившемуся к этому моменту. Но опасность повторения вспышек крестьянского бунтарства – еще в более крупном масштабе и в более организованном виде – не только не исчезла, а наоборот, еще усиливалась начавшимся революционным движением среди разночинной интеллигенции»;

– определение нового правового статуса помещиков, лишившихся своих сословных прав и привилегий [21, с. 323].

В феврале 1858 года были рассмотрены и вступили в законную силу «предварительные соображения о новом устройстве уездного управления и о порядке разбора недоумений, могущих возникать между помещиками и крестьянами». По данному документу власть в уездах сосредотачивалась в руках уездного начальника. De facto ему был подчинен уездный предводитель дворянства, который лишался таким образом своего прежнего главенствующего значения; в рамках данного документа предполагается введение должности генерал-губернатора, обладающего широким кругом.

В современной России в общественных и политических кругах периодически поднимается вопрос о реформировании избирательной системы на общефедеральном и региональном уровнях. Первая избирательная система в истории страны появилась в ходе земской реформы 1864 года, которая затем неоднократно трансформировалась в ходе контрреформы 1890 года и демократических преобразований 1917 года. Опыт ее становления весьма актуален для современной России, так как служит примером поэтапного государственного реформирования всей избирательной системы с учетом изменяющихся политических и социально-экономических условий [25, c. 151].

Земская реформа 1864 года имела буржуазную направленность, что было вызвано необходимостью приспособить самодержавный строй России к потребностям капиталистического развития, стремлением царизма привлечь на свою сторону либералов в борьбе с революционным движением. Проект земской реформы разрабатывался с 1859 года комиссией при министерстве внутренних дел. Подписанное царем «Положение» о земских учреждениях отразило различные интересы дворянских группировок. Согласно «Положению» 1864 года, создавались губернские и уездные земские собрания, земские управы. В основу избирательной системы были положены выборное, имущественное и сословное начала.

Избиратели делились на 3 курии: уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ. Правом участия в выборах по 1-ой курии пользовались владельцы не менее чем 200 дес. земли, владельцы промышленных, торговых предприятий или другого недвижимого имущества на сумму не ниже 15 тыс. руб. или приносящего доход не менее 6 тыс. руб. в год, а также уполномоченные от землевладельцев, обществ и учреждений, владевших не менее 1/20 ценза 1-ой курии. Избирателями городской курии были лица, имевшие купеческие свидетельства, владельцы предприятий или торговых заведений с годовым оборотом не ниже 6 тыс. руб., а также владельцы недвижимой собственности на сумму от 500 руб. (в небольших городах) до 3 тыс. руб. (в крупных городах). Таким образом, от выборов отстранялись рабочие, мелкая буржуазия, интеллигенция [28, c. 104].

В обязанности губернских управ входило еще и рассмотрение жалоб на уездные управы, а также образование канцелярий при них.

Важным принципом деятельности управ была гласность. Положение 1864 года предусматривало, что все сметы, раскладки, отчеты управ, а также результаты ревизий печатаются для всеобщего сведения в «Губернских ведомостях». До 1866 года материалы собраний и управ печатались без предварительной цензуры, за исключением постановлений, нуждавшихся в утверждении губернатора.

Губернские собрания проводились 1 раз в год, но могли созываться и чрезвычайные собрания. На заседаниях председательствовал губернский предводитель дворянства. Для текущей работы и уездные, и губернские собрания избирали Управы в составе 3-х человек: председателя и двух членов (число членов земских управ могло быть увеличено до 4-х – в уездах, до 6-8 - в губерниях).

В основу Положения 1864 года был положен принцип имущественного ценза, причем на первый план выдвигались интересы дворян-землевладельцев, с интересами же промышленников и крестьян считались мало. Преобладающее влияние на местные дела было предоставлено дворянству.

Когда в Государственном Совете был выдвинут вопрос о земстве, министр внутренних дел и одновременно председатель земской комиссии П.А. Валуев, как бы извиняясь за половинчатость реформы, заявил, что «первый шаг не должен считаться последним, что учреждение земства – есть лишь создание формы, которая, засим, по указанию опыта, будет наполняться соответствующим содержанием» [27, c. 213]. 

Результатом работы комиссии стало законодательное определение функций земств. Земские собрания получали в свое ведение по преимуществу дела местного хозяйства, являясь, по определению Валуевской комиссии, местными хозяйственными общественными союзами.

Положением о земских учреждениях устанавливалось, что ведению земских учреждений подлежит распоряжение местными сборами губернии и уезда. При этом по Земскому Положению все местные повинности и некоторые государственные должны были относиться к ведению земства.