Государственная гражданская служба в Республике Беларусь Диплом

Аўтар працы пацвярджае, што прыведзены ў ёй матэрыял аб'ектыўна адлюстроўвае стан доследнага працэсу, а ўсе запазычаныя з літаратурных і іншых крыніц тэарэтычныя, метадалагічныя, метадычныя палажэнні і канцэпцыі суправаджаюцца спасылкамі на іх аўтараў. 

Research volume: __ pages, __sources used.

The list of keywords: CIVIL SERVICE, PUBLIC OFFICE, PUBLIC AUTHORITY, CIVIL SERVANT, LEGAL STATUS OF A CIVIL SERVANT.

The purpose of the study: a comprehensive analysis of the institute of public service in the Republic of Belarus, as well as on the basis of the analysis to identify problems of legislation on public service in the Republic of Belarus and propose ways to improve it.

Research objectives: to study the history of the formation and development of the institute of public service in the Republic of Belarus; to consider the concept and features of public service; to determine the legal basis of public service in the Republic of Belarus (norms, principles, establishment); to characterize the legal status of a civil servant; to identify the current state of legislation of the Republic of Belarus on public service; to identify conceptual problems of legislation on public service service in the Republic of Belarus and identify ways to improve it.

The object of the study: public relations developing in the field of legal regulation of public service in the Republic of Belarus.

The subject of the study: the norms of the law of the Republic of Belarus regulating the concept and principles of public service in the Republic of Belarus, as well as textbooks and articles in periodicals on the topic of the study.

Research methods: general scientific and special research methods: historical-legal, legal, dialectical, comparative-legal, formal-logical, structural-functional analysis, system analysis and other methods.

According to the results of the study, the following results were obtained: this work is a comprehensive study of the features of the state civil service in the Republic of Belarus.

The author of the work confirms that the material presented in it objectively reflects the state of the process under study, and all theoretical, methodological, methodological provisions and concepts borrowed from literary and other sources are accompanied by references to their authors. 

При написании дипломной работы были использованы научная и учебно-методическая литература, научные труды и статьи в периодических изданиях, нормативные правовые акты Республики Беларусь, направленные на регулирование государственной гражданской службы в Республике Беларусь.

Нормативно-правовую основу исследования составили Конституция Республики Беларусь, Закон Республики Беларусь «О государственной службе в Республике Беларусь», иные законодательные и нормативные правовые акты Республики Беларусь.

Научно-теоретической основой исследования выступили учебные пособия и статьи в периодических изданиях по теме исследования таких авторов, как Л.С. Вечер, Д.А. Гавриленко, А.П. Геврасевой, В. Герменчук, В.Г. Игнатов, К.И. Кеник, Е.Ю. Киреева, А.Н. Крамник, Е.В. Охотский, А.А. Постникова, О.И. Чуприс и других.

 

Государственная служба в Республике Беларусь прошла достаточно длительный и сложный путь. Зачатки этого пути просматриваются еще во времена существования древнейших белорусских государств-княжеств.

В белорусской доктрине ученые выделяют следующие периоды развития и становления государственной службы в Республике Беларусь:

− период существования древнейших белорусских княжеств-государств;

− период Великого княжества Литовского;

− период Речи Посполитой;

− период нахождения Беларуси в составе Российской империи, а затем в составе РСФСР;

− период нахождения БССР в составе СССР;

− период, который начался в момент получения суверенитета Республикой Беларусь и продолжается по настоящий день – новейший период. 

Первые упоминания о существовании государственности на территории Беларуси закреплены в летописях, судя по которым можно сделать вывод о наличии предпосылок для зарождения института государственной службы на территории Беларуси. В Хронике Литовской и Жамойтской говорилось, что во второй половине XIII века власть в Полоцке принадлежала 30 «мужам» или «старцам», «которые в той час волно собе пановали и жадной зверхности над собою не мели». Таким образом, в те времена существовал постоянный орган власти, который занимался управлением государством и назывался он – Совет господ [1].

На формирование государственной службы в Республике Беларусь оказало влияние консолидация земель и княжеств, результатом которого было создание Великого княжества Литовского. В XV-XVI века начинается активное формирование законодательной системы в ВКЛ. Более весомо это ощущалось в XVI в, с принятием трех основополагающих Статутов ВКЛ – 1529, 1566, 1588 годов. 

Текст Статута 1588 года по своей смысловой нагрузке был больше приближен к установлению определенной системы высших органов государственной власти ВКЛ. В нем просматривались первые официальные закрепления о воинских обязанностях, которые носили силу закона, так в нем говорилось о том, что должностные лица, а также сами князья обязаны действовать в соответствии с законом, в том числе осуществлять защиту интересов государства и народа. 

Положения Статута вошли в основу законов Речи Посполитой. В 1971 году была принята Конституция, которая закрепляла положение о разделении власти на три ветви: исполнительная, судебная и законодательная. Конституция определила в государстве конституционную монархию, а значит, главенствующим государственным органом становился парламент, право короля санкционировать законы было снято с него, взамен этого вводилась обязанность о согласовании всех актов короля с министрами [2, c. 27].

Следующей вехой в развитии государственной службы на территории Республики Беларусь стало нахождение белорусских земель в составе Российской империи. В первой половине XIX века институт государственной службы пошел по иному пути развития. Этому поспособствовал великий государственный деятель России – Сперанский Михаил Михайлович. По его Указу в 1809 году было введено обязательное экзаменационное испытание для того, чтобы занимать должность государственного служащего. Были введены реформы практически во всех сферах жизни, но заключались они, преимущественно, в одном и том же – наличии образовательного ценза. Это означало, что для занятия ряда должностей человек должен был обладать высшим университетским образованием. 

Однако из-за факта наличия большого количества государственных должностей эта реформа продержалась не долго, но благодаря ей были определены основные принципы государственной службы, которые, в последствии, нашли свое применение. Начиная с 1832 года, был принят ряд актов узкого профиля, которые были направлены непосредственно на установление определенных правил, принципов, условий государственной службы. В их числе: «Устав о службе гражданской» 1832 года, «Правила о порядке производства в чины гражданской службы» 1834 года, изменения в Табель о рангах, введенные в 1845 году [3, c. 95].

С течением времени условия отбора, прохождения и несения государственной службы были сильно ужесточены, в их числе: запрещалось иметь какие-либо родственные связи по службе, государственные служащие должны были вести определенный образ жизни, который бы не позволял скомпрометировать авторитет и достоинство государственной власти и государства в целом, запрещалось заниматься определенными вещами и др. Если рассмотреть все эти условия в отдельности, можно обнаружить тот факт, что все они существуют и на сегодняшний день, только некоторые имеют иные названия, но это скорее проблема терминологии. 

Государственные служащие – особая категория работников. Это обусловлено спецификой государственной службы – профессиональной деятельности лиц, занимающих государственные должности, осуществляемой в целях непосредственной реализации государственно-властных полномочий или обеспечения выполнения функций государственных органов.

Под государственными органами понимается образованная в соответствии с Конституцией Республики Беларусь, иными законодательными актами организация, осуществляющая государственно-властные полномочия в соответствующей сфере (области) государственной деятельности.

Также, под государственными органами понимаются также государственные учреждения и иные государственные организации, обеспечивающие деятельность Президента Республики Беларусь или государственных органов, работники которых в соответствии с законодательными актами, закрепляющими их правовой статус, являются государственными гражданскими служащими (ст. 7) [12].

Необходимо обозначить и понятие государственная должность, под которой понимается должность, предусмотренная Конституцией Республики Беларусь, Законом о государственной службе и иными законодательными актами, либо учрежденная в установленном законодательством порядке штатная единица государственного органа, воинского формирования, военизированной организации с определенным для занимающего ее лица кругом обязанностей по выполнению и (или) обеспечению выполнения функций этих государственного органа, воинского формирования, военизированной организации (ч. 1 ст. 8) [12].

Государственные должности предусмотрены Законом государственной службе и иными законодательными актами либо учреждены в установленном законодательством порядке как штатная единица государственного органа. 

Должность определяет круг прав, обязанностей и ответственности занимающего ее лица и заключает в себе часть функций и задач госоргана (организации).

Основными нормативными правовыми актами, регулирующими действующую структуру должностей госслужбы, являются:

– Закон «О государственной службе в Республике Беларусь от от 1 июня 2022 г. № 175-З [12];

–  Указ Президента Республики Беларусь от 6 июня 2022 г. № 195 «О государственных гражданских должностях» [21];

–  Постановление Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь от 31 октября 2022 г. № 64 квалификационный справочник «Об утверждении выпуска 34 Единого квалификационного справочника должностей служащих» [43].

В зависимости от специализации, должностной иерархии, квалификационных требований, объема полномочий и ответственности, государственные должности подразделяются на две категории, такие как «Руководители» и «Специалисты».

Категория «Руководители» включает государственные должности:

– руководителей (директоров, начальников) самостоятельных структурных подразделений госорганов (департаментов, управлений, отделов и др.);

– руководителей (начальников, заведующих) структурных подразделений, входящих в состав более крупных подразделений госорганов: отделов, секторов, других подразделений.

Руководящие государственные должности, как правило, включаются в резерв кадров госслужащих, который создается в госорганах для занятия вакантных государственных должностей (за исключением должностей, занятие которых осуществляется путем избрания). Порядок формирования и организации работы с резервом кадров определяется Президентом Республики Беларусь или уполномоченным им органом.

Наименования государственных должностей специалистов устанавливаются с учетом базовых наименований должностей (экономист, инженер, технолог и др.), содержащихся в общегосударственном классификаторе Республики Беларусь «Профессии рабочих и должности служащих». 

В категории «Специалисты» допускается образование таких производных должностей, как старший, ведущий, главный. Также в пределах одной и той же должности без изменения ее наименования предусмотрено внутридолжностное квалификационное категорирование работников, которое имеет значение при оплате их труда (например: специалист I категории, специалист II категории). Квалификационные категории специалистов устанавливаются руководителем госоргана на основе рекомендаций аттестационной комиссии.

Основная проблема в регулировании государственной службы в Республике Беларусь состоит в том, что на сегодняшний день Закон является главным нормативным правовым актом, который урегулировал рассматриваемые правоотношения, однако его юридическая сила значительно ниже, в частности, кодифицированных нормативных правовых актов, которые также регулируют такие правоотношения. Практически все специализированные нормативные правовые акты имеют указания на то, что они имеют приоритет при регулировании государственной службы для отдельных категорий государственных служащих.

Из общего анализа Закона о государственной службе следует два противоречивых вывода: 

– с одной стороны, он является широкомасштабным по причине применения ряда его положений к таким специфичным разновидностям государственной службы, как служба в представительных органах власти, прокурорская, судейская, таможенная, 

– а, с другой стороны, при некоторой его комплексности, он носит поверхностный характер, что также подтверждается бланкетным характером его норм. Следует отметить, что в указанном Законе содержится более 130 бланкетных норм. 

К недостаткам Закона о государственной службе необходимо отнести отсутствие положений об организации государственной службы, регулирующих аналогичные отношения, и включающих наряду с традиционными нормами о государственно-служебном законодательстве общие понятия о правовом статусе должности и иные положения, также определение системы и структуры органов государственной службы, системы управления ею и ее правового мониторинга, системы и классификации должностей государственной службы, их единого реестра, связей между ними в пределах каждого вида государственной службы, а также взаимопроникновения различных видов государственной службы и др. 

По нашему мнению, отсутствие данных положений отражается как на комплексном правовом регулировании государственной службы, так и на практике реализации государственной служебной деятельности. Аналогичные вопросы в той или иной мере находят правовую регламентацию в законах многих современных государств (ФРГ, США, России, Украины, Казахстана и др.) Содержатся они и в Модельном законе «Об основах государственной службы», принятом в рамках СНГ. 

В качестве существенного пробела в Законе о государственной службе следует оценивать отсутствие правового регулирования целой совокупности отношений, связанных с общим регулированием порядка исполнения обязанностей и реализации полномочий государственными служащими в процессе осуществления государственной службы: порядка организации работы в государственных органах, разрешения организационных дел, правил исполнения поручений и распределения в связи с этим полномочий и др., объединенных общим понятием служебного регламента, являющегося более емким, чем трудовой регламент. 

В ст. 25 Закона о государственной службе общие правила реализации анализируемых отношений сформулированы как обязанности государственного служащего. Перечисленные виды управленческих действий, которые являются общими для всех государственных органов, должны иметь соответственно и общие тенденции в правовом регулировании. Однако, как правило, они регламентируются государственными органами самостоятельно, что приводит к несистемной и хаотичной их регламентации [5]. 

Порядок осуществления отдельной специфической деятельности государственных органов (например, осуществление правосудия, несение караульной службы) нашел в целом правовое закрепление в пределах каждого вида службы. Что касается аппаратной службы и ее разновидности – службы в органах исполнительной власти, то данные вопросы не урегулированы на уровне единого законодательного акта, что представляется необходимым. 

Российский исследователь Т.Я. Дзанагова отмечает, что при регулировании государственной служб важно учитывать гендерный аспект. Это означает, что в государственной службе в равной степени должны быть допущены как мужчины, так и женщины [51, с. 214]. 

В.С. Комаровский отмечает, что исходное условие открытости государственных структур – доверие граждан к ним. На основе этого он сделал вывод о том, что следует повысить информированность граждан о деятельности институтов власти. Помимо этого, большая часть государственных служащих вовсе не осознает ненормальность положения с открытостью и прозрачностью деятельности властных структур для граждан, однако и имеет довольно точное представление о системе мер, которые могут способствовать решению проблемы [52, с. 14].

На основании проведенного исследования, а также согласно поставленным задачам, сделаем некоторые выводы.

Государственная служба представляет собой профессиональную деятельность лиц, занимающих государственные должности, которая осуществляется в целях непосредственной реализации государственно-властных полномочий и (или) обеспечения выполнения функций государственных органов.

Основные признаки государственной службы: это профессиональная деятельность лиц, которые занимают должности в государственном органе; это одна из сторон организационной деятельности нашего государства; данная организационная деятельность направлена на комплектование личного состава государственных органов и иных организаций, а также правовое регулирование работы государственных служащих; особый субъект государственной службы – государственные служащие; содержание деятельности государственных служащих состоит в практическом ими выполнении задач и функций государства; особенность государственной службы – оплата работы лиц, которые пребывают на ней.

Принципы государственной службы Республики Беларусь представляют собой взаимосвязанную систему, в которой каждый из них основан или вытекает из других, то есть их существование взаимообусловлено, при этом они имеют определенную иерархическую соподчиненность. Исходя из указанного, в государственной службе можно выделить три вида принципов: общие (конституционные), специальные и специфические. Специальные принципы подлежат дальнейшему делению. 

Закон предусматривает, что государственная служба построена на основании конкретных принципов, отдельные из которых являются конституционными: принцип верховенства Конституции; принцип законности; принцип гласности; принцип гуманизма; социальной справедливости и прочее. Данные принципы являются конституционными в силу того, что они закреплены в Конституции Республики Беларусь и являются общими для всех институтов права.

Помимо конституционных принципов, государственная служба строится на совокупности специальных принципов, к которым отнесены: принцип единства государственной службы; принцип профессионализма и компетентности; принцип экономической, социальной и правовой защищенности государственных служащих; принцип равного доступа граждан к государственной службе и прочее. Эти принципы состоят в предъявлении к государственной службе, государственным служащим определенных требований, которые, в частности, отличаются от требований, предъявляемых к обычной трудовой деятельности, работникам.

Принятый 1 июня 2022 г. Закон Республики Беларусь «О государственной службе» впервые предусмотрел единую систему государственной службы, включающую три вида государственной службы: государственную гражданскую службу; военную службу и службу в военизированных организациях, а также дал определение каждому из них. Предыдущие законы о государственной службе фактически охватывали только гражданскую службу и на другие виды государственной службы не распространялись. Характерно, что термин «государственная гражданская служба» в законодательстве Республики Беларусь начал использоваться впервые, ранее этот вид службы назывался «государственная служба».

Государственным служащим является гражданин Республики Беларусь, занимающий в установленном законодательством порядке государственную должность, наделенный соответствующими полномочиями и исполняющий служебные обязанности за денежное вознаграждение из средств республиканского или местных бюджетов либо других предусмотренных законодательством источников финансирования.

В соответствии с широкой трактовкой в новом Законе о государственной службе системы государственной службы термины «государственный орган», «государственная должность» и «государственный служащий» начали распространяться на все три вида государственной службы, ранее они касались только гражданской службы.

Существует ряд оснований, позволяющий классифицировать государственных служащих в зависимости от видов государственной деятельности, в зависимости от характера полномочий и осуществляемых функций, по характеру труда и др. Возможность классификации государственных служащих позволяет четко определить место конкретного госслужащего в системе государственной службы Республики Беларусь. Соотнесение госслужащего к тому или иному виду определяет круг его служебных обязанностей, права и пределы государственного служащего, требования к его профессиональной подготовке, отражает содержание выполняемой государственным служащим работы и, наконец, определяет его правовое положение.

В новом Законе о государственной службе содержится достаточно много норм, в том числе новелл, отражающих особенности правового положения гражданского служащего. Предусмотрена также обновленная система классов для гражданских служащих.