Правовое регулирование ведения экологического мониторинга и проведение экологической экспертизы Диплом

Экологический мониторинг (мониторинг окружающей среды) — комплексные наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе компонентов природной среды, естественных экологических систем, за происходящими в них процессами, явлениями, оценка и прогноз изменений состояния окружающей среды. Экологический мониторинг нужно отличать от экологического контроля. В соответствии с тем же законом экологический контроль – это система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны ОС, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требования, и том числе нормативов и нормативных документов в области охраны ОС. Термин «мониторинг» официально введен в науку на Стокгольмской конференции ООН по окружающей среде в 1972 г. Через два года в столице Кении г. Найроби состоялось первое межправительственное совещание по мониторингу. На совещании было решено уделить первостепенное внимание  мониторингу загрязнения ОС на трех уровнях – локальном, региональном и глобальном. С 1974 г. понятие «мониторинг» вводится в русскую литературу Ю.А.Израэлем. С самого начала в трактовке мониторинга проявились две точки зрения. Многие зарубежные исследователи предлагали осуществлять систему непрерывных наблюдений одного или нескольких компонентов ОС с заданной целью и по специально разработанной программе. Другая точка зрения, высказана Ю.А.Израэлем. Он предлагал понимать под мониторингом только такую комплексную систему наблюдений, оценки и прогноза, которая позволяет выделить частные изменения состояния биосферы, происходящие только под влиянием антропогенной деятельности (т.е. мониторинг антропогенных изменений). Альтернативная концепция была предложена в 1975 г. И.П.Герасимовым. Он придавал мониторингу также и функции управления. Но это было нецелесообразно, так как функциями управления обычно занимаются органы государственной и местной власти. В связи с этим практическое воплощение нашла концепция Ю.А.Израэля. Во всех концепциях в качестве объектов мониторинга рассматриваются экосистемы, находящиеся под действием антропогенных факторов. Экосистемы, не испытывающие антропогенных воздействий, также представляют интерес. Они являются точкой отсчета или эталоном для сравнения с экосистемами, измененными под воздействием человеческой деятельности [23]. Важнейшей частью мониторинга ОС является мониторинг антропогенных загрязнений. Ему уделяется основное внимание. Обычно на территории уже имеется ряд сетей наблюдений, принадлежащих различным службам, и которые ведомственно разобщены, не скоординированы в хронологическом, параметрическом и других аспектах. Поэтому задача подготовки оценок, прогнозов, критериев альтернатив выбора управленческих решений на базе имеющихся в регионе ведомственных данных становится, в общем случае, неопределённой. В связи с этим, центральными проблемами организации экологического мониторинга являются эколого-хозяйственное районирование и выбор «информативных показателей» экологического состояния территорий с проверкой их системной достаточности. Мониторинг – комплексные наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе компонентов природной среды, естественных экологических систем, за происходящими в них процессами, явлениями, оценка и прогноз изменений состояния окружающей среды.

К целям экологического мониторинга относится:

- цель соблюдения установленных нормативов качества окружающей среды;

- цель выявления источников загрязнения окружающей среды и определения их вклада в загрязнение;

- цель информирования населения о состоянии окружающей среды;

- цель оценки эффективности проводимых природоохранных мероприятий [27];

- цель получения объективных данных о состоянии окружающей среды, на основе которых - - осуществляется социально-гигиенический мониторинг;

иные цели в области охраны окружающей среды, к таковым мы можем отнести цели оценки данных положения невредимости экосистем и среды обитания человека; выявления причины изменения этих данных и оценки последствия таких изменений, а также определение исправляющих мероприятий в тех случаях, когда целевые данные экологических условий не достигаются; образование условий для определения мер по решению возникающих негативных ситуаций до того, как будет нанесен ущерб.

В современной естественно-научной литературе под термином «экологический мониторинг» понимается «система наблюдения, контроля, оценки, прогноза состояния окружающей природной среды и информационного обеспечения процесса подготовки и принятия управленческих решений» [8]. Приведенное определение смешивает понятия двух принципиально различных направлений: мониторинг и контроль. В национальном законодательстве легальное определение комплексного понятия «мониторинг окружающей среды» приведено в абзаце семнадцатом статьи 1 Закона Республики Беларусь от 26 ноября 1992 года «Об охране окружающей среды» (далее – Закон): мониторинг окружающей среды – система наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов [9]. Приведенная дефиниция раскрывает и нормативно закрепляет содержание мониторинга: наблюдения, оценка и прогноз изменений состояния окружающей среды, порядок проведения которых определен на уровне Правительственных и иных нормативных правовых актов (далее – НПА) и технических документов. Так, согласно статье 69 Закона, мониторинг окружающей среды проводят в целях наблюдения за состоянием окружающей среды, обеспечения государственных органов, юридических лиц и граждан полной, достоверной и своевременной информацией, необходимой для управления и контроля в области охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов [9]. Одновременно частью первой статьи 68 Закона установлено, что в целях обеспечения взаимодействия систем наблюдения за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов, получения и предоставления полной, достоверной и своевременной экологической информации создается Национальная система мониторинга окружающей среды в Республике Беларусь (далее – НСМОС). При этом на уровне природоресурсных кодексов и законов приняты общие нормы, определяющие правовые, экономические и организационные основы охраны отдельных компонентов природы (почв, атмосферного воздуха, в том числе озонового слоя, подземных и поверхностных вод, растительного мира, в том числе лесов, животного мира), а также нормы, устанавливающие необходимость проведения мониторинга и определяющие орган государственного управления, ответственный за обозначенный вид мониторинга. Например, согласно статье 83 Кодекса Республики Беларусь о земле, мониторинг земель является видом мониторинга окружающей среды; организация проведения мониторинга земель осуществляется Государственным комитетом по имуществу Республики Беларусь; порядок проведения мониторинга земель и использования его данных устанавливается Советом Министров Республики Беларусь [78]. По сути, основной НПА, устанавливающий правовые основы охраны окружающей среды, природопользования, сохранения и восстановления биологического разнообразия, и направленный на обеспечение конституционных прав граждан на благоприятную для жизни и здоровья окружающую среду – Закон ниже по юридической силе по сравнению с отраслевыми природоресурсными кодексами (Кодекс Республики Беларусь о земле [78], Водный кодекс [79], Лесной кодекс). Правовые предписания Закона концептуального характера реализуются, как правило, не через нормы прямого действия, а преимущественно посредством многочисленных отсылок на акты Правительства или республиканских органов государственного управления. В случае коллизии между НПА, Кодекс имеет приоритет над Законом. Все это создает трудности в правоприменении, снижает эффективность правового регулирования экологических правоотношений [78]. Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 20 апреля 1993 г. № 247 «О создании Национальной системы мониторинга окружающей среды в Республике Беларусь (НСМОС)» для реализации норм о мониторинге, принятых на уровне природоресурсных кодексов и законов, создана система мониторинга окружающей среды. Она является открытой и включает виды мониторинга по направлениям, обеспечивает их взаимодействие в целях получения комплексной информации о состоянии окружающей среды, анализа и прогноза ее изменений. Данное положение реализовано на практике в том объеме, которого позволяют достичь современные приемы и методы сбора, обработки, анализа первичных данных мониторинга, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов. При этом на уровне Правительственных и иных НПА и технических документов наиболее четко закреплена система наблюдений: сеть пунктов, параметры и периодичность проведения регулярных наблюдений. Алгоритм оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды в рамках мониторинга в Республике Беларусь не урегулирован в полном объеме, требует дополнительной научной проработки на уровне теорий, концепций, методологий [80].

В условиях научно-технического прогресса на формирование качества окружающей природной среды значительное влияние оказывают факторы антропогенного характера, что обуславливает необходимость экологической экспертизы для обеспечения экологической безопасности. Экологическая безопасность опасных производственных объектов заключается в сохранении объектом состояния, при котором обеспечивается приемлемая защищённость природной среды и жизненно важных потребностей человека от возможного негативного воздействия от хозяйственной и иной деятельности, аварий и чрезвычайных ситуаций техногенного характера на объекте, их прямых и отдалённых последствий. Одним из инструментов обеспечения экологической безопасности является экологическая экспертиза. Экологическая экспертиза нацелена на установление соответствия хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий. Она является эффективным управленческим рычагом рационального природопользования и охраны окружающей среды, выступает как основная форма экологического контроля, позволяя при проектировании, расширении, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации объекта обеспечить соответствие экологическим требованиям защиты окружающей среды и предупредить возможные экологические нарушения. Экологическая экспертиза является специфическим элементом экологического прогнозирования. Она позволяет прогнозировать степень экологической опасности и обосновывает рекомендации последующих проектных дополнений для более целесообразной их реализации в конкретных природных условиях, контролирует проектные материалы со стороны государственной экологической политики, выражающей потребности общества в благоприятной окружающей природной среде. Можно выделить ряд проблем, препятствующих эффективной и качественной реализации экологической экспертизы. Во-первых, возможности экологической экспертизы как инструмента влияния на принятие экологически значимых решений ограничены. Обоснованием служит место экологической экспертизы в цикле подготовки проекта. Как правило, проект является готовым, когда проводиться экологическая экспертиза. Если результаты экспертизы содержат несоответствия установленным нормам, необходимо дополнительное финансирование проекта для локализации или ликвидации антропогенного воздействия. Чтобы избежать непредвиденных затрат на изменение проекта, многие исполнители прибегают к подкупу экспертиз или стараются избежать дополнительных исследований. Что подтверждает сокращение отрицательных результатов экспертиз.  Во-вторых, высокая загруженность экспертов отражается в их объективности, в результате развивается формализм и предвзятость при проведении экологических экспертиз. Увеличиваются сроки экспертиз, которые снижают их эффективность. Проведение государственной экологической экспертизы затрудняют излишние бюрократические процедуры, отсутствие необходимых подзаконных нормативно-правовых актов и инструктивно-методических документов, низкое материально-техническое обеспечение. Для решения данной проблемы необходимо увеличение бюджетного и внебюджетного финансирования экологической экспертизы и оплаты труда экспертов. В-третьих, на современном этапе развития не хватает новых запатентованных устройств, позволяющих сократить сроки исследования и повысить качество полученных выводов. Однако отсутствие новых технических разработок открывает возможности учёным для самореализации и продвижения новых научных идей. Незначительную роль в принятии решений принимает общественная экологическая экспертиза, что свидетельствует о её формальности и игнорирования мнения общественности. Все эти факторы дискредитируют прописанные законом принципы экологической экспертизы, а также отражаются на её качестве. Происходит снижение потенциала и эффективности системы экологических экспертиз. Для привлечения интереса общественности необходимо регулярное информирование населения и общественных организаций о проведении и результатах экологических экспертиз в средствах массовой информации. В-четвёртых, для повышения качества судебных экспертиз необходимо создание новых узконаправленных специальностей в высших учебных заведениях, которые позволили бы студентам получать знания. относящиеся не к широкому спектру судебных экспертиза, а только к некоторым видам экологических экспертиз. Например, Политехнический университет Петра Великого обладает специалистами высшей категории во многих сферах деятельности, при этом техническое оснащение позволяет получить базовые знания и умения студентам.