Правовой статус президента в странах СНГ Диплом

В отечественной научной литературе обычно выделяются следующие функции Президента: гарантийная (Президент – гарант Конституции, суверенитета, независимости и территориальной целостности государства, прав и свобод человека и гражданина); арбитражно-интегративная (Президент является арбитром, который обеспечивает необходимое взаимодействие всех ветвей власти); контрольная функция [22]. Или же Президенту приписываются функции гаранта (конституции, прав и свобод человека и гражданина, государства) и обеспечения согласованного взаимодействия органов государственной власти [14]. Можно нормативно выделить самостоятельную президентскую ветвь власти. Представляется, что если обобщить указанные мнения, то можно говорить о единой арбитражно-гарантийно-координационной функции главы государства в системе разделения властей, потому как все перечисленные функции по сути вытекают одна из другой. В связи с этим в принципе можно нормативно выделить самостоятельную президентскую ветвь власти. Однако критики подобного подхода справедливо отмечают, что «когда функция обеспечения единства (в смысле сотрудничества и скоординированной деятельности) разделенных ветвей власти фактически сосредотачивается в одном центре, разрушается строго правовая логика построения властных структур в соответствии с принципом разделения властей, который как раз направлен против такого сосредоточения власти» [16]. И самое главное, что в соответствии с принципом разделения властей данная функция должна сбалансированно распределяться (в форме властных полномочий) между основными властями в качестве механизма «сдержек и противовесов» [22]. Если исходить из такой логики рассуждений, то президент-глава государства должен наделяться значительными полномочиями, функционально соответствующими полномочиям органов, относящихся к трем традиционным ветвям власти, для взаимодействия с ними и воздействия на них. Таким образом, в странах СНГ полномочия президента определяются его традиционной представительской функцией, а также либо исключительно арбитражно-гарантийно-координационной функцией (Российская Федерация, Казахстан, Республика Беларусь, Узбекистан, Армения, Молдова, Кыргызстан, Украина), либо функцией органа исполнительной власти (Азербайджан, Туркменистан, Таджикистан). В рамках представительской функции главы всех рассматриваемых государств обладают практически идентичными полномочиями. Они олицетворяют собой государство во внутренних отношениях, обращаясь с посланиями к народу или парламенту, решая вопросы о приеме в гражданство, о выходе из него и предоставлении политического убежища, награждают орденами и другими государственными наградами, присваивают почетные звания, промульгируют общегосударственные законы. Они также представляют государство в международных отношениях, ведя переговоры и подписывая международные договоры, которые потом представляют парламентам для ратификации, а также назначая и отзывая послов и других дипломатических представителей, принимая верительные и отзывные грамоты дипломатических представителей иностранных государств. В рамках функции органа исполнительной власти главы государств, являющиеся главами исполнительной власти, руководят деятельностью правительства, которое, как мы уже отмечали, находится у них в прямом административном подчинении. Они самостоятельно формируют его состав, непосредственно руководят его работой (Туркменистан) или могут председательствать на его заседании (Азербайджан и Таджикистан), а также обладают исключительным правом роспуска правительства. Так, в Туркменистане решение об отставке Кабинета министров принимает Президент. При этом институт выражения представительным органом недоверия к правительству или отказа в доверии не предусмотрен, как и в Таджикистане. В Азербайджане Милли Меджлис имеет право решать вопрос о доверии Кабинету министров. Правда, решение это носит рекомендательный характер для Президента, который принимает решение об отставке Кабинета министров самостоятельно. Особенностью трех упомянутых стран СНГ, где президент является главой исполнительной власти, состоит в том, что компетенция их президентов обусловлена не только функцией органа исполнительной власти, но еще и ярко выраженной арбитражно-гарантийно-координационной функцией, которая характерна для остальных глав государств СНГ. Арбитражно-гарантийно-координационная функция предполагает, что президент взаимодействует с органами законодательной, исполнительной и судебной власти и может воздействовать на них. На уровне законодательной власти эти взаимодействие и воздействие сводятся в основном к тому, что президент участвует в формировании парламента, наделен правом роспуска парламента, обладает правом законодательной инициативы и правом вето, а также правом издавать акты делегированного законодательства или даже акты, имеющие силу закона. В ряде стран СНГ, имеющих бикамеральные парламенты, президенты участвуют или могут участвовать в формировании верхних палат (Казахстан, Российская Федерация, Беларусь, Узбекистан, Таджикистан).

При анализе политического транзита и реформ в системе государственной власти в первую очередь стоит акцентировать внимание на модели лидерства, институте президента [22]. На сегодняшний день он играет ключевую роль в политических системах большинства обществ переходного типа. Прежде чем рассматривать особенности его функционирования в трансформационный период, сразу оговоримся, что под институтом президента понимается институт власти, который наряду с формально установленными правилами составляют вспомогательные органы и структуры (например, администрация), связанные с президентской властью и позволяющие ему наиболее эффективно выполнять свою роль в политической системе. Как отмечает Н.А. Сахаров, при его исследовании невозможно ограничиваться только анализом относящихся к президентству конституционных и других норм. Не менее важным является соотношение этих норм с политической практикой президентов [11, с. 3]. Такого же мнения придерживается А.И. Черкасов, который указывает, что исследование реального объема полномочий главы государства должно проводиться с учетом сложившейся в той или иной стране практики реализации конституционно-правовых норм, которая может быть подвержена определенной динамике [17, с. 77]. Близкая позиция и у В.Е. Чиркина, который полагает, что всеобъемлюще раскрыть сущность института главы государства можно только путем исследования его характеристик в правовом ракурсе при одновременном сопоставлении с фактическим положением. С этой целью автор даже вводит понятие «юридикофактическая конструкция главы государства», позволяющая подчеркнуть необходимость учета обоих составляющих рассматриваемого института. Несмотря на то, что в правовых нормах чаще всего дается верная характеристика статуса главы государства, нередко его реальные полномочия и фактическая роль не соответствуют правовым нормам и их невозможно ограничить сугубо правовой плоскостью [18, с. 30-31]. Соглашаясь с приведенными мнениями, добавим лишь то, что исключительно по конституционным положениям невозможно всеобъемлюще охарактеризовать не только институт президента и специфику его функционирования, но также политическую систему и фактическое распределение власти в ней [24, с. 179]. В то же время – это не значит, что юридический анализ имеет меньшее значение и его можно игнорировать при рассмотрении института главы государства. Напротив, он крайне важен, поскольку позволяет выяснить установленные законами порядок создания и прекращения данного института, его структурные особенности, функции, место в системе государственной власти, полномочия главы государства, его ответственность и прочее [18, с. 31]. Именно конституционные положения отражают основные черты системы государственной власти [23, с. 25]. Они, как правило, предусматривают определенное правовое пространство для главы государства, область, в пределах которой президент должен осуществлять свою деятельность [29, с. 30]. В тех политических системах, где слабо институционализированы новые институты, конституции зачастую не в состоянии сдерживать влиятельные субъекты власти. Это, в частности, может касаться президента, который посредством неформальных практик способен доминировать в политической сфере, даже не обладая серьезными полномочиями в формально-конституционной плоскости [30, с. 16]. Конституция представляет собой главный в политической системе механизм обязательств. Если она способна ограничивать дискреционную власть главы государства и стабилизировать ожидания в отношении его действий, то ее можно считать эффективной [6, с. 70]. Иными словами, нельзя отвергать ни одну из двух плоскостей (формально-правовую и фактическую), так как они обе важны. Другой вопрос, какая из них более значима для исследования президентской власти и можно ли, в принципе, отдавать какой-либо из них предпочтение? По мнению О.И. Зазнаева, в случае существенных расхождений между конституционно-правовой плоскостью и политической практикой необходимо в большей степени опираться на вторую, поскольку она имеет приоритетное значение и позволяет более объективно анализировать политическую систему [2, с. 19]. На наш взгляд, такой подход не совсем продуктивен, поскольку политическая практика должна анализироваться по отношению к конституционно-правовой плоскости, а не в отрыве от нее, независимо от степени несоответствия между ними. Даже если глава государства действует, выходя за рамки конституции, он не может с ней вообще не считаться. Одним из наиболее наглядных подтверждений этого являются довольно частые конституционные реформы в персоналистских режимах, направленные на укрепление института президента. Поэтому подчеркнем, что конституция – это не только основа для деятельности главы государства, но и гарантия его стабильного пребывания на данной должности. В этой связи более обоснованной представляется точка зрения Ю.М. Солозобова, согласно которой положение президента в сфере государственного управления в равной степени определяется как формально-правовыми и, прежде всего, конституционными нормами, так и политической деятельностью президента и текущего соотношения политических сил в государстве [12, с. 177-178].

Таким образом, можно сделать следующие выводы:

1. Значение Главы государства в правотворческом процессе без преувеличения велико. Президент не только реализовывает собственное правовое регулирование по широкому кругу вопросов, но непосредственно либо косвенно предопределяет правотворческую политику государства в целом

2. Президенту запрещается: занимать иные должности; заниматься иными видами деятельности, не связанными с осуществлением своих полномочий; участвовать в руководстве коммерческими организациями; приобретать государственное имущество; иногда запрещается покидать страну без согласия на то парламента.

3. Смещение с должности является крайней мерой конституционного принуждения. Фактически конституция не предусматривает конституционных санкций к президенту, кроме крайней меры. В юридической литературе ставится вопрос о совершенствовании системы конституционно-правовых санкций, поскольку применение только их жестких видов, в частности импичмента президента, не способствует развитию конституционной ответственности7. Представляет интерес следующий вид конституционной ответственности президента. В случае если при принятии решения об отставке Правительства Президент злоупотребляет своим конституционным правом, закрепленным в ч. 2 ст. 117 Конституции РФ (соответственно п. 7 ст. 88 Конституции Беларуси), то это право может быть ограничено на срок до 6 месяцев с момента признания в судебном порядке факта злоупотребления правом Президента на отставку Правительства. Злоупотреблением следует признать систематическую (более чем один раз в 6 месяцев) смену Правительства либо отставку Правительства при отсутствии оснований к его отставке, закрепленных в законе8. Следует согласиться с некоторыми правоведами, полагающими, что, учитывая публично-правовой характер деятельности президента, ответственность президента не обязательно должна быть связана с уголовной ответственностью или отрешением от должности, она может быть ограничена штрафом или публичным порицанием, выносимым соответствующим судом. Составы конституционных правонарушений, которые могут быть основанием для привлечения лиц, обладающих властными полномочиями (к которым относится и президент), к конституционной ответственности, следует закрепить в Законе «О конституционной ответственности высших органов государственной власти и их должностных лиц».