Полномочия органов городского самоуправления на белорусских землях по реформе 1870 года

Падение крепостного права, введение земских учреждений, а также другие преобразования начала царствования Александра II подготовили почву и для реформы городского самоуправления.

С городской реформы 1870 г. начался новый этап муниципального развития в рамках белорусской государственности, способствовавший развитию гражданского самосознания населения, распространению просвещения, улучшению качества жизни. Городская реформа внесла в организацию органов самоуправления Беларуси существенные изменения: городские думы стали бессословными, произошел раздел распорядительной и исполнительной властей, были существенно расширены компетенция и самостоятельность органов самоуправления. Именно вышеуказанные особенности обусловили выбор и актуальность исследования.

Объект исследования: реформы в России в второй половине XIX века.

Предмет исследования: полномочия органов городского самоуправления на белорусских землях по реформе 1870 года.

Цель работы: определить полномочия органов городского самоуправления на белорусских землях по реформе 1870 года. Для решения данной цели были поставлены следующие задачи:

1. Охарактеризовать содержание городской реформы 1870 года.

2. Выделить органы самоуправления по реформе 1870 года.

3. Выявить особенности городового положения 1870 года.

4. Проанализировать отличительные черты реализации городской реформы российской империи 1870 г. на территории Беларуси и ее влияние на правовую культуру мещан.

Методы исследования: общенаучные (анализ, синтез, обобщение).

Степень изученности. Вопросы, связанные с изучением городских реформ XIX в. в России, традиционно привлекают внимание исследователей. В то же время проблемы реформы городского самоуправления 1870 г. применительно к Беларуси не получили должного освещения в историко-правовой литературе, хотя большой вклад в изучение проблемы самоуправления в белорусских городах в составе Российской империи после буржуазных реформ 1860-1870-х гг. внесли Т. И. Довнар, М. М. Атрушкевич, Г. К. Аргучинцев, А. Ф. Вишневский, М. А. Юрочкин.

Вторая половина XIX века занимает особое место в российской истории. Ход всего предшествующего развития подвел страну к неизбежности разрушения феодально-крепостнической системы. Это связано с тем, что буржуазный по своей сути пореформенный период, продолжавшийся с 1861 по 1892 годы, характеризуется как процесс роста крупных торгово-промышленных индустриальных центров. Изменения в социальной стратификации городского населения способствовали возрастанию роли городов не только в экономической, но и в общественно-политической жизни государства. Это, в свою очередь, приводило к усложнению процессов их жизнедеятельности и управления. В это время в политике правительства, объективная сущность которой заключалась в приспособлении к буржуазному развитию страны, важное место начинают занимать вопросы, связанные с преобразованием внутреннего городского управления и ведением муниципального хозяйства. С этой целью правительством вслед за крестьянской, военной, судебной и земской реформами была провозглашена и городская, которая в исторической науке получила название городской реформы 1870 года.

Деятельность городского самоуправления как важнейшей составляющей системы местного управления в Российской империи является самостоятельной научной проблемой в отечественной истории. Следует заметить, что основным законодательным документом, регулировавшим устройство городского управления вплоть до 70-х годов XIX столетия, являлась «Жалованная грамота Екатерины II», изданная еще в 1785 году. Некоторые ее положения претерпели значительные изменения с течением времени, но при этом формально продолжали существовать как законодательные нормы. В результате такого положения дел городское законодательство давно уже перестало соответствовать уровню социально-экономического развития городов и становилось серьезным препятствием в ведении городского хозяйства на местах.

В дореформенные годы социальная структура в российских городах была следующей. Все жители делились на «обывателей вообще» и «обывателей в особенности». К первой группе относились все постоянные жители города. Ко второй - лица, принадлежащие к таким сословиям, как почетные граждане, гильдейское купечество, мещане (или посадские люди), ремесленники, рабочие. При этом существовавшее законодательство не давало четкого ответа на вопрос, каких обывателей - «вообще» или «в особенности» - считать принадлежащими к городскому обществу. Лишь в процессе подготовки нового закона -будущего «Городового положения» 1870 года (во главе с Министерством внутренних дел, далее - МВД) этот вопрос был четко сформулирован. 

К ведению органов городского общественного управления относились хозяйственные вопросы: благоустройство, содержание и улучшение инфраструктуры, продовольственное обеспечение, противопожарные меры, здравоохранение, народное образование, устройство пристаней, бирж и кредитных учреждений и пр. Надзор за деятельностью этих органов доверялся губернатору.

Вместо шестигласных дум, фактически подчинённых губернской администрации и прозванных к тому времени «безгласными», создавались два постоянных всесословных органа: городская дума и подотчётная ей городская управа. Дума избиралась на четыре года голосованием городских жителей, а сама избирала (также на четыре года) членов городской управы и городского голову, который был председателем обоих органов. Разделение полномочий между думой и управой было подобно разделению законодательной и исполнительной властей: дума принимала общие правила и постановления, назначала содержание должностным лицам, регулировала местное налогообложение, рассматривала бюджеты и отчёты о доходах и расходах, давала общие инструкции исполнительной власти и т.д.; управа же исполняла определения думы, составляла сметы доходов и расходов, собирала для думы сведения и отчитывалась перед ней о своей работе.

Городская дума имела право выпускать (с одобрения полиции и губернатора) обязательные для жителей постановления, не противоречащие общегосударственным законам, однако круг этих постановлений ограничивался теми же хозяйственными вопросами [13, с. 79].

Доходы городских бюджетов, до реформы пополнявшиеся преимущественно из казны и весьма скудные, теперь формировались в основном сборами с недвижимости, торгово-промышленных учреждений, с пользования общегородской инфраструктурой (включая рынки и скотобойни). Кроме того, городская дума могла брать от имени города займы. Из имеющихся средств, как и ранее, обеспечивались сначала обязательные государственные расходы [17]. 

Таким образом, городское общественное управление решало хозяйственные вопросы. Важно отметить тот факт, что городское общественное управление напрямую зависело от выборов в городскую думу.

Новым этапом развития общественного самоуправления городов стало утвержденное 16 июня 1870 года новое Городовое положение. Возникло оно в период подъема общественной жизни, и было очень прогрессивно по тем временам. Даже реакционные учреждения 90-х годов XIX века, такие как Сенат, признавали заслуги Городового положения 1870 года.

Просуществовав два десятилетия, это положение принесло "немаловажную пользу, заметно подняв благоустройство городских поселений и улучшив многие условия городской жизни".

По Городовому положению 1870 года создавались новые городские органы самоуправления, правда, под старыми названиями: городские думы и управы. На них по-прежнему возлагались административно-хозяйственные задачи, но уже в более широком ассортименте: попечительству городских дум и управ подлежали вопросы благоустройства города (транспорт, освещение, отопление, канализация, водопровод, благоустройство мостовых, набережных, мостов), заведование школьным, медицинским, благотворительным делами, торговлей, кредитом и т. п.

К компетенции городских дум относилось также и заведование капиталами и имуществом города, устройство рынков и базаров, меры предосторожности против пожаров, обеспечение продовольствием жителей города, призрение бедных и прочее.

Это Городовое положение предоставляло городским думам право действительно распорядительного, надзирающего и контролирующего органа местного самоуправления, а также предоставляло возможность действовать "в пределах своей компетенции", но все же самостоятельно.

Принудительной властью для исполнения своих постановлений городская дума не обладала, она была подчинена надзору губернатора.

Городские думы выбирались на четыре года по трем избирательным съездам (крупных, мелких и средних налогоплательщиков), избиравшим по равному числу гласных.

Это был очень прогрессивный шаг, так как теперь городские думы стали бессословными, т.е. гласные (члены дум) избирались не от сословий, а на основе налогового ценза [6, с. 45].

Городская дума, являвшаяся распорядительным органом, избирала из своего состава городского голову и свой исполнительный орган - городскую управу. Городской голова возглавлял и думу, и управу, координируя работу этих учреждений. Теперь должность головы стала платною, а содержание ему определяла дума.

В 60-70-е гг. XIX в. в Российской империи императором Александром II были осуществлены реформы различных сфер общественной жизни. Произошла отмена крепостной зависимости крестьян. Были осуществлены судебная, земская и военная реформы. Все это подготовило почву для преобразований в сфере городского управления и самоуправления. В марте 1862 г. было принято «Высочайшее повеление о безотлагательном принятии мер по улучшению городского общественного управления». Были созданы специальные ко миссии. Они приняли решение отказаться от сословного принципа в формировании органов городского управления и самоуправления в Российской империи. Далее комиссии договорились положить в основу принадлежности к городскому обществу только имущественный ценз и несение городских повинностей.

В 1864 г. закончилось составление проекта новой городской реформы. Он прошел обсуждение в Государственном совете Российской империи. 16 июня 1870 г. Городовое положение было подписано царем Александром II. Однако далеко не на всей территории Российской империи данная городская реформа была введена сразу. Так, например, на территории белорусских губерний Городовое положение 1870 г. начало действовать только с 20 апреля 1875 г., то есть спустя пять лет. Это связано в первую очередь с событиями 1863–1864 гг. на территории Беларуси и Польши и свидетельствует о том, что царские власти опасались повторения волнений. В этой связи городская реформа 1870 г. была осуществлена в белорусских губерниях несколько позже, чем в губерниях центральной России. Таким образом, принятые нормативные правовые акты обязывали жителей белорусских городов во второй половине XIX в. жить на основе нового российского городского законодательства, что оказывало влияние в целом на формирование их правовой культуры.

Городовое положение 1870 г. внесло большие изменения в организацию органов городского самоуправления на территории Беларуси по сравнению с Жалованной грамотой городам Екатерины II 1785 г. Основные изменения заключались в том, что городская дума в целом стала бессословной, а компетенция ее была значительно расширена. В значительной мере увеличился контингент городских избирателей (мещан) [8, с. 28-29].

Таким образом, были решены поставленные задачи исследования. В результате были сформулированы следующие выводы:

Городская реформа (реформа городского самоуправления 1870 года) являлась одной из основных реформ Александра II, призванная дать население городов самостоятельно заниматься ведением своего хозяйства и меньше зависеть от директив, идущих из центра. Городская реформа послужила значительным толком для развития региональной экономики. Начала развиваться городская промышленность и торговля. Реформа оказала положительное влияние на экономическую ситуацию в России и сделала экономику менее централизованно.

Среди органов самоуправления по реформе 1870 года выделяются следующие: городское общественное управление (благоустройство, содержание и улучшение инфраструктуры, продовольственное обеспечение, противопожарные меры, здравоохранение, народное образование, устройство пристаней, бирж и кредитных учреждений и пр.), городская дума (учреждала исполнительные комиссии для решения отдельных вопросов или управления отдельными отраслями), городская управа (заведование делами городского хозяйства). Городскую управу возглавлял городской голова.

Таким образом, особенности городового положения 1870 года: создание новых городских органов самоуправления и создание губернского по городским делам присутствия из чиновников под председательством губернатора. На территории белорусских губерний городовое положение 1870 г. начало действовать только с 20 апреля 1875 г. Это связано в первую очередь с событиями 1863–1864 гг. на территории Беларуси и Польши и свидетельствует о том, что царские власти опасались повторения волнений. Городская дума в целом стала бессословной, а компетенция ее была значительно расширена. В значительной мере увеличился контингент городских избирателей (мещан). Право участия в городских выборах на территории Беларуси, помимо горожан (мещан), предоставлялось разным ведомствам, учреждениям, обществам, компаниям, товариществам, а также монастырям и церквям. На территории Беларуси городским законом 1870 г. вводился новый для западных губерний бессословный орган городского самоуправления — городская дума, которая, как и городская реформа в целом, начала действовать только в 1875 г. Белорусский язык был запрещен. Все делопроизводство в государственных органах, органах власти и управления, а также преподавание в учебных заведениях переводилось на русский язык.