Задачи и направления деятельности прокуратуры

В процессе развития демократического правового государства важное значение имеет укрепление законности и правопорядка. В Республике Беларусь установлен принцип верховенства права. Все равны перед законом и имеют право на равную защиту своих прав и законных интересов без какой-либо дискриминации.

Социально-экономические процессы, произошедшие в стране в последние годы, тенденция укрепления рыночных отношений и становления страны под властью закона определили, что общественность все больше нуждается в защите установленного общественного порядка и общественного порядка.

Государство предоставляет всем равные права на осуществление хозяйственной деятельности и других видов деятельности, за исключением запрещенных законом. Защита прав и свобод человека и гражданина, а также защита законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, организаций и общественных объединений являются высшими целями любой демократической страны. Государственные институты должны обеспечивать защиту этих прав и правовую подчиненность всех участников правоотношений.

Прокуратура Республики Беларусь занимает высокое положение в развитии демократии и верховенства закона в Республике Беларусь, что зависит от того факта, что прокуратура является слаженным механизмом, непосредственно контролирующим систему разделения и взаимодействия органов государственной власти.

В современных условиях прокуратура является элементом, так называемой системы «контроля и противовеса» и принимает меры по предотвращению и устранению любых нарушений закона, независимо от того, кто приходит (законодательные, исполнительные, судебные органы).

В то же время следует отметить, что сама прокуратура не входит ни в одну из ветвей государственной власти и поэтому не несет ответственности ни перед одной из них. Все ветви власти сотрудничают друг с другом и, как единый государственный орган, заинтересованы в сохранении и укреплении верховенства закона, которое должна обеспечивать прокуратура. Без уважения к верховенству права не может быть сильной, эффективной государственной власти для выполнения своих задач.

Актуальность темы исследования заключается в том, что изучение правового регулирования деятельности прокуратуры страны по обеспечению законности имеет теоретическое и практическое значение, так как формы и методы прокурорского надзора в современный период выработаны практикой его осуществления и обусловлены преемственностью достижений и опыта работы прокуратуры по укреплению законности на различных этапах развития нашего государства.

Необходимо отметить, что в январе-июне 2021 года органы прокуратуры города Минска при проведении проверок сфокусировали внимание на вопросах соблюдения законодательства и законности правовых актов.

По требованию прокуроров в рамках «общего» надзора в первом полугодии 2021 года 739 лиц привлечены к дисциплинарной, 265 – к административной, 184 – к материальной ответственности; возмещен ущерб от противоправных действий в сумме свыше 7 млн рублей; возбуждено 22 уголовных дела [1].

Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе деятельности прокуратуры Республики Беларусь.

Предметом исследования послужили нормы белорусского и зарубежного законодательства, регламентирующие деятельность прокуратуры, а также учебные пособия, монографии, научные статьи в периодических изданиях по теме исследования, статистические данные, судебная практика.

Целью исследования является комплексный и всесторонний анализ задач и основных направлений деятельности прокуратуры Республики Беларусь, а также на основании данного анализа осуществление сравнения института прокуратуры в Республике Беларусь и прокуратуры в других государствах.

Задачи исследования таковы:

- исследовать правовые основы деятельности прокуратуры в Республике Беларусь;

- рассмотреть систему и структуру органов прокуратуры;

- определить задачи прокуратуры;

- проанализировать понятие направлений деятельности прокуратуры и их развитие в исторической ретроспективе;

- выявить основные направления надзорной деятельности прокуратуры;

- изучить порядок осуществления предварительного следствия прокуратурой;

- поддержание государственного обвинения в судах;

- проанализировать основные направления деятельности прокуратуры в зарубежных государствах и сравнить их с направлениями деятельности прокуратуры в Республике Беларусь.

Методологическая основа исследования. В ходе исследования были использованы как общенаучные методы (диалектический, исторический, анализ и другие), так и специальные юридические методы (сравнительно-правовой, формально-юридический, статистический и другие).

В статье 2 Конституции Республики Беларусь человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства [2].

Государство представляет собой такую форму организации общественной жизни, которая не может быть создана разрозненными усилиями отдельных лиц.

Функции государства – это основные направления его деятельности, выражающие сущность и назначение государства в целом.

Функция государства зависит от стоящих перед ним задач. На том или ином этапе своего развития некоторые функции страны выделяются, в то время как другие функции, хотя и активны, все еще как бы находятся в тени.

Одной из постоянных функций государства является правоохранительная функция, которая включает в себя деятельность государства по обеспечению правопорядка, защите прав и законных интересов человека путем точного и полного соблюдения закона всеми гражданами, организациями и государственными учреждениями. Одним из таких институтов признана прокуратура.

Прокуратура Республики Беларусь занимает очень важное положение среди других государственных учреждений. Органы прокуратуры выполняют функции, непосредственно связанные с надзором за исполнением законодательства, и в пределах своих полномочий принимают решения о привлечении к ответственности лиц, нарушающих требования законодательства. Прокуратура и многие другие государственные учреждения Республики Беларусь прошли долгий путь становления и развития.

Начальный этап формирования органов прокуратуры Республики Беларусь характеризуется сильным влиянием советского периода, что нашло свое отражение прежде всего в принятых нормативных правовых актах, которые непосредственно и регулировали правовой статус данного государственного органа. 

Так, в статье 7 Декларации о государственном суверенитете БССР от 27 июля 1990 года содержалось положение о том, что высший надзор за точным и единообразным исполнением законов Республики Беларусь осуществляется Генеральным прокурором Республики Беларусь, который назначается Верховным Советом Республики Беларусь [3].

Однако со временем необходимо критически осмыслить модель создания инспекции в советский период и выявить ее проблемы и недостатки, что способствует повышению научного интереса к изучаемым вопросам. Поэтому в концепции судебно-правовой реформы, в части, касающейся предложения о реформировании прокуратуры (раздел 4 концепции), указывается, что прокуратура выполняет многие функции, которые не являются ее частью, поэтому надзор за исполнением и соблюдением законов стал признаком формализма и фикции [4].

Также Закон о прокуратуре 1993 года строго указывал на то, что при осуществлении своей деятельности прокуратура не вмешивается в оперативно-производственную деятельность предприятий, учреждений и организаций. Также необходимо указать и на то, что положения статьи 21 Закона о прокуратуре 1993 года закрепляли, что прокуроры осуществляют надзор лишь за исполнением законов, но не иных нормативных правовых актов. В соответствии со статьей 9 Закона о прокуратуре 1993 года Генеральный прокурор Республики Беларусь имеет право законодательной инициативы, в также правомочия по внесению в Верховный Совет Республики Беларусь представления по вопросам, требующим толкования законов [5].

Дальнейшее реформирование конституционно-правового статуса и основы прокурорского надзора связано с развитием Республики Беларусь как суверенного государства, и принятием собственной независимой Конституции Республики Беларусь. 

Так, положения статьи 133 Конституции Республики Беларусь 1994 года установили перечень объектов прокурорского надзора, который в целом совпадает с ранее закрепленными объектами в статье 2 Закона о прокуратуре 1993 года

Закрепление правового статуса прокуратуры в отдельной главе Конституции Республики Беларусь, а также определение предмета ее ведения способствовало росту авторитета данного государственного органа и во многом определило его дальнейшее развитие. Так, в соответствии со статьей 125 Конституции Республики Беларусь «на прокуратуру возлагается надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных актов» [2].

Согласно статье 4 Закона Республики Беларусь «О прокуратуре Республики Беларусь» функционирование органов прокуратуры сопряжено с достижением главной цели – неукоснительным обеспечением законности и правопорядка [6]. Такая направленность в деятельности органов прокуратуры обусловлена закреплением основных направлений ее деятельности на законодательном уровне.

Основными направлениями деятельности органов прокуратуры можно признать пути, следуя которыми Генеральный прокурор Республики Беларусь и подчиненные ему прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов, достигают поставленной цели и выполняют возложенные на них в соответствии с нормами законодательства задачи.

Необходимо отметить, что направления деятельности прокуратуры, закрепленные в статье 4 Закона Республики Беларусь «О прокуратуре Республики Беларусь», не тождественны и могут классифицироваться на три разных вида. Первый тип образует первое направление – надзор за точным и единообразным исполнением правовых актов, которое, в свою очередь, включает в себя пять видов деятельности, называемых отраслями прокурорского надзора. Второй тип включает в себя вторую и третью ориентированные характеристики работы прокуратуры по борьбе с преступностью. Третья категория включает в себя два наиболее важных направления работы – участие в судебных делах и ведение государственного преследования [21, c. 39].

Наряду с направлениями в деятельности органов прокуратуры с учетом специфических задач, решаемых ими, организационно обособлены такие участки работы, как надзор за исполнением законов о несовершеннолетних и работа с обращениями граждан.

Направления деятельности прокуратуры можно подразделить и на четыре отдельные группы.

К первой группе относятся направления:

- осуществление надзора общего характера;

- осуществление надзора за исполнением требований законодательства органами дознания, предварительного следствия и оперативно-розыскной деятельности;

- осуществление надзора за исполнением законов при рассмотрении дел судебными органами;

- осуществление надзора за соблюдением правовых норм в местах содержания задержанных, местах предварительного заключения, исполнения уголовных наказаний и других принудительных мер, назначенных судом. [22, c. 53].

Вторая группа включает в себя следующие области:

- противодействие законам, ущемляющим права, свободы и интересы граждан, охраняемые законом;

- борьба с преступностью и другими преступлениями, расследовать преступления, привлекать к ответственности лиц, совершивших противоправные деяния, и обеспечивать неотвратимость наказания за совершенные преступления [22, c. 53].

К третьей группе относится следующее направление:

- сотрудничество с другими национальными ведомствами в разработке мер, способствующих предотвращению преступности и других преступлений, и координация деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью.

К четвертой группе относятся направления:

- участие в совершенствовании законодательства и пропаганде законов;

- работа по повышению уровня культуры граждан и воспитанию у них законопослушания [22, с. 54].

Надзорная деятельность прокуратуры имеет важное значение для взаимоотношений между прокуратурой и другими органами власти. С юридической точки зрения прокуратура, конечно, только законом влияет на все ведомства правительства и выполняет функцию одного из элементов системы «сдержек и противовесов». В то же время это способствует взаимодействию и скоординированным действиям между различными государственными ведомствами, поскольку все они заинтересованы в соблюдении и укреплении верховенства закона, которое должна обеспечивать прокуратура.

Одной из важнейших функций прокуратуры является надзор за точным и единообразным применением закона, который в той или иной степени затрагивает практически все сферы правоотношений. Все остальные функции связаны с надзором за исполнением законодательства. В то же время, как как правильно отметил М.С. Шостак, производный характер этих функций не указывает на то, что они имеют меньшее значение и значимость для страны, но обусловлен относительно небольшим охватом сферы связей с общественностью и отношений с надзором [23, с. 28].

Процессуальный статус прокуроров, объем их полномочий и критерии оценки эффективности их деятельности в различных странах зависят от существующих там правовых традиций и форм уголовного судопроизводства.

В.Н. Додонов и В.Е. Крутских исходя из статуса прокуратуры в системе государственных учреждений, выделяют несколько моделей прокуратуры в современном мире. В некоторых странах прокуратура входит в состав Министерства юстиции, хотя она может принадлежать судебным органам и действовать в судах (например, во Франции, Германии и США). В других странах прокуратура интегрирована в судебную систему или обладает административной автономией в рамках судебной власти (Испания, Латвия, Болгария и другие). Социалистические и постсоциалистические страны выделяют ее как независимую систему, подотчетную парламенту или главе государства. Наконец, в некоторых странах вообще отсутствует прокуратура или ее прямой аналог (Соединенное Королевство). В то же время отмечается, что страна имеет традицию «сильной» страны, и чем глубже сфера ее социальных обязанностей, тем шире функции прокуратуры и тем значительнее ее роль в национальной институциональной системе. [49, с. 5-7].

Деятельность прокуратуры Германии регулируется Уголовно-процессуальным законом, который был принят 1 февраля 1877 года, пересмотрен и вступил в силу 7 апреля 1987 года. Процессуальные нормы содержатся в Законе о судебной системе (1877), Законе о судьях (1961) и других нормативных актах. Процессуальная позиция прокурора в поддержку государственного обвинения основана на концепции Уголовно-процессуального закона, который отрицает процессуальные правоотношения, концепцию сторон и принцип конкуренции, а также восстанавливает особое процессуальное положение председательствующего судьи. Председательствующий судья не только имеет право руководить судебными процедурами по делу, но также имеет право проводить отдельное судебное расследование. Другие участники процесса (включая прокуроров) имеют право задавать вопросы свидетелям, экспертам и подсудимым только с разрешения судьи.

Хотя прокурор представляет обвинение в суде, он не является стороной судебного разбирательства, а ограничивается надзорными функциями и в основном не участвует в судебных расследованиях. Доминирование председательствующего судьи обычно осуждает пассивное участие прокуроров и защитников в судебных процессах. Прокурор подобен помощнику судьи на судебном процессе. В ходе прений он изложил свое мнение о судебных выводах, сделал выводы о виновности или невиновности подсудимого и внес предложения по разрешению конкретных судебных решений [50, с. 457].

На этапе предварительного расследования бремя доказывания возлагается на прокуратуру, которая осуществляет полный контроль над предварительным расследованием. Прокуратура существует в суде, и ее иерархическая организация и функции независимы от суда, но она, по-видимому, "закреплена" за ним. Таким образом, прокуратура выполняет три задачи: расследует дела и поддерживает судебное преследование в суде, участвует в судебных процессах в качестве «беспристрастной стороны» и исполняет судебные решения. Прокуратура может отказать в возбуждении уголовного дела, но дело может быть прекращено только с согласия суда. В процессе выяснения обстоятельств дела прокуратура должна быть объективной и обязана прояснить обстоятельства, способствующие даче показаний обвиняемым [51, с. 270].

Французская доктрина уголовно-процессуального права отделена от функций обвинения, защиты и разрешения дел. В то же время во французском уголовном судопроизводстве учреждения, ведущие судебное разбирательство по делу, – следственные судьи (во время предварительного следствия) или суды (на этапе судебного разбирательства) – играют активную роль. Согласно статье 312 Уголовно-процессуального кодекса Франции, судебное расследование начинается с допроса обвиняемого, которого сначала допрашивает суд, а затем с разрешения суда допрашивают прокурор и защитник. То же самое относится и к допросу свидетелей, независимо от того, по чьей инициативе (обвинения или защиты) был вызван свидетель [52].

Последовательность процедур и последствия отказа прокурора от судебного преследования во Франции также характерны для типичного уголовного процесса на материке. Согласно традиционной французской теории, прокуроры являются представителями общества в уголовном судопроизводстве, но они не могут контролировать судьбу публичного разбирательства и отказываются от судебного преследования. Если прокурор считает, что обвинения неверны, то это не освобождает суд от обязанности рассмотреть дело по существу и вынести решение.

На основании проведенного исследования, а также согласно поставленным задачам, сделаем некоторые выводы.

Прокуратура Республики Беларусь занимает очень важное положение среди других государственных учреждений. Органы прокуратуры выполняют функции, непосредственно связанные с надзором за исполнением законодательства, и в пределах своих полномочий принимают решения о привлечении к ответственности лиц, нарушающих требования законодательства. Прокуратура и многие другие государственные учреждения Республики Беларусь прошли долгий путь становления и развития.

Структура прокуратуры довольно сложна и многоуровневая. По мнению законодателя, в этом заключается максимальная эффективность деятельности Генеральной прокуратуры Республики Беларусь. Ее целью является усиление защиты национальных интересов, общественных организаций и особенно прав и законных интересов физических лиц.

Принципы организации и деятельности Прокуратуры Республики Беларусь признаны на законодательном уровне и являются основными положениями, определяющими сущность и функции системы прокуратуры, а также структуру и характер взаимоотношений между различными компонентами, входящими в систему.

Деятельность прокуратуры направлена на достижение цели обеспечения законности и правопорядка. 

Под основной деятельностью прокуратуры обычно понимается то, каким образом Генеральный прокурор Республики Беларусь и подчиненные ему прокуроры осуществляют надзор за исполнением закона, достигают своих целей и выполняют задачи, возложенные на них законом.

Деятельность прокуратуры можно разделить на четыре категории. Первая группа включает в себя общий надзор и надзорную деятельность. Вторая группа включает борьбу с незаконными актами и борьбу с преступностью. Третья группа включает разработку мер по предупреждению преступности и других преступлений или координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и преступностью. Четвертая группа включает участие в совершенствовании законодательства и продвижении правовой и профилактической работы.

Надзор за исполнением законов (общий надзор) является главным управлением прокурорского надзора. Оно оказывает существенное влияние на политические и социально-экономические условия общества и помогает устранить негативные явления, вызванные несовершенным правовым статусом Республики Беларусь в процессе реформ.

Надзор за исполнением законодательства о проведении оперативно-розыскной деятельности является отраслью прокурорского надзора. Среди них деятельность прокуроров заключается в обеспечении законности работы учреждений, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и их должностных лиц в области предупреждения, расследования, перекрестной криминализации, а также выявления и идентификации лиц, которые готовят, совершают или совершают преступления, людей, которые стремятся избежать уголовного преследования, и судебных органов, которые уклоняются от указаний об уголовной ответственности, и пропавших без вести.

Надзор за исполнением законов во время досудебных процедур, действий предварительного следствия и расследований является одним из наиболее независимых видов деятельности прокуратуры. Это отрасль прокурорского надзора, в которой деятельность прокуроров заключается в обеспечении законности предварительного расследования и работы следственных органов по раскрытию уголовных заявлений и сообщений и расследованию ускоренных уголовных дел.

Прокурорский надзор за соответствием закону судебных постановлений и соблюдением законодательства при их исполнении Законом Республики Беларусь «О прокуратуре Республики Беларусь» определен в качестве одной из отраслей прокурорского надзора в Республике Беларусь.

Осуществляя надзор за соблюдением законности в ходе предварительного следствия, прокурор также имеет право в целях обеспечения всестороннего, полного и объективного расследования обстоятельств уголовного дела отозвать уголовное дело, расследуемое следователем, и лично в полном объеме производить по ним предварительное следствие.

Уголовно-процессуальный Республики Беларусь, введенный в действие с обозначив принцип состязательности правосудия, в части 8 статьи 34 определил участие прокурора в судебном разбирательстве уголовных дел в качестве государственного обвинителя по делам публичного и частно-публичного обвинения, а также по делам частного обвинения, возбужденных прокурором.

В качестве мер совершенствования считаем целесообразным осуществить следующее:

- внести в Закон «О прокуратуре Республики Беларусь» новую главу «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина»;

- внести дополнения, которые качаются совершенствования работы электронными обращениями граждан и юридических лиц, что содержат ссылку или гиперссылку на контент интернет-сайтов, являющихся хранилищем файлов аудиозаписей и видеозаписей, иных информационных файлов и прочее.