Акты Президента Диплом

Принцип верховенства права, как и правовой характер актов главы государства, следует раскрывать более широко. Как верно отмечает Конституционный Суд Республики Беларусь в своем Послании «О состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2001 году», принятом решением Конституционного Суда от 12 февраля 2002 г. № Р-138/2002, «принцип верховенства права должен рассматриваться как нормативно закрепленная справедливость, а права и свободы - в качестве ценностного ориентира в правотворческой и правоприменительной практике, ограничителя не только прав и свобод других лиц, но и государства» [1]. В научной юридической литературе подчеркивается, что справедливость является основой, стержнем, сущностью права, «и законодатель при установлении любой нормы должен исходить из справедливости» [2, с. 55]. Поэтому любой акт президента является правовым, если в конечном итоге он служит целям установления и обеспечения общесоциальной политической справедливости, реализации конституционных и иных прав и свобод граждан. «Государство обязано обеспечить гражданину реальную возможность пользоваться предоставленными ему правами и свободами» [3, с. 4]. Правовые акты президента, выступающие одним из средств реализации его компетенции, также должны способствовать достижению высшей цели правового государства - обеспечению прав и свобод человека, гарантий их реализации: «важнейшае пытанне - усямернае забеспячэнне правоў i свабод асобы» [4, с. 65]. Государство не должно противопоставляться человеку и его правам и свободам, поскольку только партнерские отношения между ними приведут к согласованию их интересов, к одновекторной направленности в осуществлении их правомочий, к осознанию их взаимной ценности и взаимодополняемости. Партнерство как вид взаимоотношений государства и гражданина способствует построению гражданского общества [5, с. 43], являющегося важнейшим условием становления социального правового государства [6, c. 5]. Только в правовом государстве развивается свободный индивид, который, в свою очередь, выступает гарантом существования и развития самого правового государства. Реализуя посредством издания правовых актов государственную политику, государство помимо близлежащей цели (урегулирования определенных общественных отношений, исполнения обязанностей по формированию государственного аппарата и т. д.) должно преследовать и основную цель, на достижение которой следует направить всю мощь правового государства, - создание условий и гарантий для реализации прав и свобод человека и гражданина [7, с. 43]. Таким образом, правовое государство признает себя, свою волю связанными при издании актов законодательства более высокими ценностями и целями - правами и свободами человека, гарантиями их реализации, которые выступают одним из главных неотъемлемых элементов демократии: «democratic stability rests on three pillars: democracy and the rule of law; respect for human rights and national minorities; and social cohesion»; и лежат в основе возникновения и деятельности ряда международных организаций: «the soul of the Council of Europe is human rights» [8, c. 10]. Как следствие, «юридический закон должен выражать высшую, то есть политическую справедливость путем обеспечения баланса интересов всех классов, наций, социальных групп, личности, государства, общества» [9, c. 55]. Правовые акты президента выделяются из общего массива юридически значимых действий главы государства и обладают рядом специфических признаков [10, с. 54]. Правовые акты президента выступают в виде документов. Признается, что необходимой чертой документа является его письменный характер [11, c. 55], т. е. документ - это письменный акт. До недавнего времени это означало, что информация от субъекта к субъекту передается при помощи набора символов, расположенных в определенном порядке (текст) на бумажном носителе. Так, в Республике Беларусь допускается издание правовых актов в виде электронного документа без создания оригинала документа на бумажном носителе. Практике белорусского нормотворчества пока не известны случаи издания правовых актов в электронном виде. Однако, учитывая степень электронизации сферы общения людей, на наш взгляд, такие акты Президента могут появиться. Переходу на электронную форму документооборота, несомненно, будет способствовать интенсивное внедрение в деятельность различных субъектов права компьютерных средств, распространение электронных коммуникативных средств, использование электронных баз (банков) данных правовой информации с приданием последним статуса официального источника размещения правовой информации. В Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь [12], утвержденной Указом Президента Республики Беларусь от 10.04.2002 г. № 205, предусмотрено создание и развитие модели государственной системы правовой информации, которая основана на компьютеризации и автоматизации процессов подготовки, принятия, хранения, систематизации и распространения правовой информации.

Согласно третьей части статьи 137 Конституции Республики Беларусь, закон имеет преимущественную силу над указом, если право издавать указ предоставлено законом. Следовательно, указы Президента Республики Беларусь, изданные на основании делегирующего закона, имеют меньшую юридическую силу по сравнению с законом» [16].  Ученый считает, что «по логике статья 137 Конституции Республики Беларусь может быть истолкована таким образом, что декреты, изданные на основании делегирования, могут по-другому регулировать отношения, уже урегулированные законами, но если новый закон впоследствии был принят по этому вопросу, превосходство над декретом.  Поскольку Конституция Республики Беларусь устанавливает приоритет закона над делегированным законодательством, Парламент Республики Беларусь имеет право найти другое законодательное решение вопроса, регулируемого указом». Анализируя статью 8 Конституции Республики Беларусь, Г.А. Василевич на иерархической ступени ставит декреты после закона. В то же время он отмечает, что «кодексы имеют превосходство только в отношении законов и зачастую не обладают таким качеством в отношении действий Президента» [22, c. 65].  К такому выводу Г.А. Василевич проводит анализ статьи 3 Гражданского кодекса Республики Беларусь, согласно которой «В случае несоответствия декрета или указа Президента Республики Беларусь настоящему Закону или другому закону настоящий Кодекс или иной закон имеют преимущественную силу только в том случае, если право издавать указ или указ предоставлено законом» [23, c. 45]. Президент Республики Беларусь уполномочен издавать декреты двух видов: декреты, право на издание которых делегировано Президенту Парламентом, и временные декреты. Поскольку с вступлением в силу изменений и дополнений в Конституцию Республики Беларусь 1994 года на республиканском референдуме 24 ноября 1996 года, предусмотревших издание декретов Президентом Республики Беларусь, декреты, право на издание которых делегировано Президенту Парламентом, ни разу не издавались, автор не будет уделять особое внимание исследованию данного вида актов. В издании декретов указанного вида и не было необходимости, так как в этой же ст.101 Конституции закреплено, что «в силу особой необходимости Президент по своей инициативе либо по предложению Правительства может издавать временные декреты, имеющие силу закона» [16]. Проведя подробный анализ изданных декретов, автором были сформированы некоторые статистические данные. За 15 лет (с 11 декабря 1996 года по 1 января 2012 года) Президентом Республики Беларусь было издано 313 временных декретов, большинство из которых (162 декрета) являются действующими в настоящее время. Однако в последние 4 года (2008-2011 годы) наблюдается постепенное уменьшение количества издаваемых актов данного вида (за указанный период более чем в два раза), при этом большинство из них вносит изменения и дополнения в ранее принятые декреты, а не регулирует новые общественные отношения. Данный факт может свидетельствовать о том, что Глава государства (органы государственного управления в его лице) начал более ответственно подходить к использованию им права издания декретов. Однако проведенный анализ свидетельствует также и о том, что при подготовке декретов органами государственного управления для последующего подписания их Президентом допускаются неточности, противоречия и несоблюдение иерархичности нормативно-правовых актов. Так, следует обратить внимание на следующий проблемный момент. В силу ст.101 Конституции временные декреты должны быть в трехдневный срок представлены для последующего рассмотрения Палатой представителей, затем Советом Республики. Эти декреты сохраняют силу, если они не отменены не менее двух третей голосов от полного состава каждой из палат [16]. В странах, где принимаются декреты (ордонансы, указы и т.п.) Главой государства, декрет считается принятым, если он утвержден Парламентом, т.е. за него проголосовало половина состава Парламента. В Республике Беларусь, как видно из приведенных норм ст.101 Конституции, декрет Президента не утверждается, а сохраняет силу. По моему мнению:

1) сбор не менее двух третей голосов от полного состава каждой их палат для отмены принятого декрета, по сравнению с половиной состава Парламента для его утверждения, является довольно сложной процедурой, даже исходя из чисто физического фактора, т.к. на заседаниях не всегда присутствует полный состав палат;

2) утверждение декрета Главы государства Парламентом, а не сохранение его силы, является более демократичной процедурой;

3) в период работы сессий палат Парламента депутатов и членов Совета Республики необходимо отвлекать на проверку Декретов Президента, что свидетельствует о формальном подходе к ее проведению.

В соответствии со ст. 137 Основного Закона Конституция обладает высшей юридической силой. Законы, декреты, указы и иные акты государственных органов издаются на основе и в соответствии с Конституцией. В случае расхождения закона, декрета или указа с Конституцией действует Конституция [16]. Таким образом, приоритет Конституции перед всеми иными правовыми актами, в том числе актами Главы государства, бесспорен. Именно это конституционное положение позволяет обеспечивать устойчивый правовой режим в государстве, реализацию принципа верховенства права. Что касается иерархии иных правовых актов, она прописана в конституционных нормах не вполне определенно. Так, согласно ч. 3 ст. 137 Конституции в случае расхождения декрета или указа с законом закон имеет верховенство лишь тогда, когда полномочия на издание декрета или указа были предоставлены законом [41, c. 22]. Эта формулировка позволяет неоднозначно толковать соотношение актов Президента и законов. Нельзя не согласиться с мнением Г.А. Василевича, который при определении субординации правовых актов предлагает исходить прежде всего из важнейшего аспекта концепции разделения властей, согласно которому акты Президента и Парламента в первую очередь должны базироваться на Конституции [2, с. 55]. Таким образом, конституционным должен признаваться правовой акт, принятый государственным органом в соответствии с его правотворческой компетенцией, закрепленной Конституцией и не противоречащий последней. Однако этого вывода недостаточно, чтобы разрешить все возможные коллизии нормативных актов, которые могут возникнуть в правоприменительной деятельности. Возможны ситуации, когда и закон, и акт Президента основаны на Конституции, но не согласуются между собой; нельзя исключить и случаи несоответствия актов Главы государства различного уровня, хотя эта проблема и менее актуальна. Чтобы представить четкую схему соотношения правовых актов, следует рассмотреть каждый из видов нормативных актов Президента в отдельности [3, c. 133]. Согласно ч. 1 ст. 101 Конституции Палата представителей и Совет Республики законом, принятым большинством голосов от полного состава палат, по предложению Президента могут делегировать ему законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона. Характерными чертами данного института являются: инициатива органа или должностного лица, которому делегируются законодательные полномочия (в данном случае Главы государства); ограниченный период действия делегированных полномочий; четко очерченный предмет правового регулирования актов, издаваемых на основании делегированных полномочий; установление круга общественных отношений, выведенного за пределы сферы регулирования делегированного законодательства; парламентский и судебный контроль за осуществлением делегированных полномочий [3, c. 53]. Поскольку решение о делегировании Президенту законодательных полномочий принимается палатами Национального собрания в форме закона, нет никаких правовых препятствий для принятия закона об отмене закона о делегировании еще до истечения срока его действия. Аналогичным образом закон о делегировании может быть изменен. Конституция устанавливает приоритет закона перед декретом, если полномочия на издание декрета были предоставлены законом. Таким образом, Парламент вправе найти иное законодательное решение вопроса, урегулированного декретом. При этом предварительная отмена декрета не является обязательной. Одновременное правотворчество двух органов в одной и той же области неизбежно приведет к правовой неразберихе и не будет способствовать формированию целостной и гармоничной системы законодательства. В соответствии с абзацем вторым ч. 4 ст. 116 Конституции декреты Президента могут быть рассмотрены Конституционным Судом на предмет их соответствия Конституции и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь. В указанной норме усматривается одно упущение: декреты, издаваемые в соответствии с ч. 1 ст. 101 Конституции, должны оцениваться Конституционным Судом и на предмет их соответствия законам. Это положение прямо вытекает из ч. 1 ст. 137 Конституции и в перспективе должно найти соответствующее закрепление в ст. 116 Основного Закона [16]. Надо, однако, признать, что все вышеперечисленные проблемы носят абстрактно-теоретический характер. Со дня принятия новой редакции Конституции Президент Республики Беларусь ни разу не обращался в Национальное собрание с предложением о делегировании ему законодательных полномочий, а поэтому практика делегирования на сегодняшний момент не сложилась. Причина этого, видимо, кроется в самой Конституции. У Президента нет никакой необходимости прибегать к достаточно сложной процедуре получения делегированных полномочий, к тому же во многом ограниченных, поскольку он обладает другим очень эффективным инструментом регулирования общественных отношений, каким является издание временных декретов. В соответствии с ч. 3 ст. 101 Конституции временные декреты издаются Президентом по своей инициативе либо по предложению Правительства. В последнем случае они должны скрепляться подписью Премьер-министра. Как отмечает Г. А. Василевич, подписание декрета Премьер-министром подчеркивает ответственность Правительства за последствия издания декрета [42, с. 40].