Характеристика антикоррупционного законодательства Республики Беларусь Диссертация

В интересах борьбы с коррупцией необходимо четкое юридическое определение этого явления. В современном законодательстве Республики Беларусь определение коррупции закреплено в Законе Республики Беларусь от 15 июля 2015 г. № 305-З «О борьбе с коррупцией» (далее – Закон № 305-З) [18], который определяет коррупцию как «умышленное использование государственным должностным или приравненным к нему лицом либо иностранным должностным лицом своего служебного положения и связанных с ним возможностей в целях противоправного получения имущества или другой выгоды в виде работы, услуги, покровительства, обещания преимущества для себя или для третьих лиц, а равно подкуп государственного должностного или приравненного к нему лица либо иностранного должностного лица путем предоставления им имущества или другой выгоды в виде работы, услуги, покровительства, обещания преимущества для них или для третьих лиц с тем, чтобы это государственное должностное или приравненное к нему лицо либо иностранное должностное лицо совершили действия или воздержались от их совершения при исполнении своих служебных (трудовых) обязанностей, а также совершение указанных действий от имени или в интересах юридического лица, в том числе иностранного» [18].

В самом общем смысле коррупция может быть определена как использование должностным лицом своей должности для получения личной или иной незаконной выгоды (преимущества). Практика показывает, что в настоящее время коррупция проявляется в различных формах (взяточничество, вымогательство, протекционизм, лоббирование, кумовство, незаконное распределение государственных ресурсов, незаконная приватизация, необоснованное предоставление льготных кредитов и заказов, незаконное финансирование политических партий и общественных организаций, др.) [68, c. 78].

Выделяют следующие виды коррупции: административная, бытовая, деловая, корпоративная, партийная, политическая [40, c. 89]. Мировая практика называет также такую форму коррупции как «захват государства», который включает действия отдельных лиц, групп или фирм в целях влияния на формирование законодательства и иных инструментов государственной политики. В результате соответствующие преимущества предоставляются в процессе перераспределения государственной собственности, финансовых ресурсов и других преимуществ в их пользу.

Термин «коррупция» означает подкуп, куплю-продажу общественных и политических деятелей, чиновников [42, c. 78]. Коррупция появилась с возникновением государства и существовала с древних времен.

Определение «corrumpere» в римском праве интерпретировалось в наиболее общем виде, как наносить ущерб, ломать, разрушать, подкупать и означать незаконные действия в судебной практике. Данное понятие происходит от сочетания латинских слов «correi» – несколько участников одной из сторон обязательственного отношения об одном предмете и «rumpere» – ломать, портить, отменять. В результате появился независимый термин, который включал участие в деятельности нескольких (как минимум двух) лиц, целью которых было подорвать или нанести ущерб нормальному ходу судебного процесса или процесса управления делами общества [45, c. 19]. 

Толковый словарь русского языка характеризует коррупцию как подкуп взятками, продажность чиновников, политиков [63, с. 750].

В учебнике по уголовному праву указывается, что «в широком смысле слова коррупция – это социальное явление, которое поражает государственную администрацию, выражающееся в разложении власти, преднамеренном использовании государственных и муниципальных служащих, других лиц, уполномоченных выполнять государственные функции, их официальное положение, статус и авторитет должности для личной выгоды для личного обогащения или в групповых интересах» [41, c. 13]. 

Декларация ООН о международной борьбе с коррупцией коррупцию характеризует как «злоупотребление государственной властью ради личной выгоды» [1]. Данное понятие объединяет в себе взяточничество, непотизм и незаконное присвоение публичных средств для личного использования.

Рабочее определение междисциплинарной группы по коррупции в Совете Европы гораздо шире. Коррупция определяется как подкуп и любое другое поведение лиц, обвиняемых в выполнении определенных обязанностей в государственном или частном секторе, которое приводит к нарушению обязанностей, возложенных на них статусом государственного чиновника, частного работника, независимого агента или любого другого лица. Такие отношения и направлены на любые незаконные выгоды для себя и окружающих [46, c. 117].

Будучи глобальной проблемой нашего времени, коррупция в настоящее время в той или иной степени существует во всех странах мира. Не является исключением и Республика Беларусь. С момента обретения Республикой независимости Президент страны рассматривал коррупцию как прямую угрозу национальной безопасности, реализации белорусской экономической модели развития государства и поддержания стабильности и гармонии в стране. Коррупция подрывает доверие людей к правительству, дискредитирует рыночные механизмы конкуренции и борьбы с монополизмом в экономике и способствует лоббированию законодательных и других нормативных актов, оправдывающих широко распространенные злоупотребления и преступления. Поэтому бескомпромиссная и решительная борьба с коррупцией занимает центральное место во внутренней политике нашего государства. 

Историко-правовые исследования неопровержимо доказывают, что коррупция существовала в обществе всегда, как только возник управленческий аппарат. История становления и развития законодательства о борьбе с коррупцией берет свои истоки еще в период существования Великого княжества Литовского. Попытки власти бороться с использованием государственными должностными лицами ВКЛ своего служебного положения в корыстных целях нашли свое отражение как в законодательных актах, так и в работах виднейших государственных и общественных деятелей XVI в. (М. Литвин, С. Будный, А. Волан, Е. Волович) [56, с. 58]. На уровне законодательства одним из способов борьбы со злоупотреблением власти было наделение городов Магдебургским правом. Статуты 1529, 1566, 1588 гг. также придавали большое значение данной проблеме, особенно Статут 1588 года (Раздел 4, Раздел 9) [51, с. 268–269].

В период нахождения белорусских земель в составе Российской империи действующее законодательство стремилось снизить размеры коррупции. 1845 г. характеризуется принятием Уложения о наказаниях уголовных и исполнительных, которое изменило и существенно дополнило законодательство об ответственности за взяточничество и иные формы проявления коррупции, ввело новые нормы. Глава 6 пятого раздела данного Уложения предусмотрела уголовную ответственность за корыстные злоупотребления по службе, в том числе и за взяточничество. Эта глава именовалась как «О мздоимстве и лихоимстве» и включала в себя 13 статей.

В 1903 г. было разработано новое «Уголовное уложение» России, в него автоматически были перенесены все нормы о должностных преступлениях из предшествующего Уложения. Невзирая на то, что существенная часть норм Уголовного уложения 1903 г. была наделена бланкетным характером, вызывая тем самым определенные трудности и неудобства при установлении нарушенных пунктов тех либо иных правил. Разительно была упрощена система построения нового уголовного законодательства, сокращено количество статей, сформулировано определение понятия «должностное лицо» [59, с. 185].

Всё современное антикоррупционное законодательство Республики Беларусь базируется на Конституции Республики Беларусь. На ней основывался первый в суверенной Республике Беларусь целенаправленный в сфере борьбы с коррупцией Закон от 15 июня 1993 года «О борьбе с преступностью в сфере экономики и с коррупцией» [35]. Данный закон послужил основой для противодействия коррупции со стороны должностных лиц, работающих в государственных органах [35]. 

Вторым нормативным правовым актом в этой сфере был закон Республики Беларусь «О мерах борьбы с организованной преступностью и коррупцией» от 26 июня 1997 года [36]. Этот закон определял государственную политику борьбы с коррупцией, был направлен на защиту прав и свобод граждан, общественных интересов от организованной преступности и коррупции. На его основе создавались организационные и правовые основы борьбы с организованной преступностью и коррупцией и обеспечивались при этом гарантии защиты интересов физических лиц [49, с. 15]. В указанном Законе так же, как и в предыдущем, содержалось понятие коррупции. Но оно уже было более уточненным и более полным. По сравнению с определением коррупции, содержавшемся в Законе от 15 июня 1993 г., уже более широко сформулирована цель коррупции – противоправное приобретение для себя или близких родственников имущественных и неимущественных благ, льгот и преимуществ. 

Правовая система нуждается в постоянном совершенствовании в связи с необходимостью удовлетворения требований в определенный исторический период. Государство как основной элемент политической системы призвано оказывать непосредственное влияние на развитие права. Поэтому в Законе «О мерах борьбы с организованной преступностью и коррупцией» от 26 июня 1997 г. были сильно ужесточены санкции за получение взятки, дачу взятки, посредничество во взяточничестве и другие преступления против интересов службы [35]. Однако, опираясь на международные документы и в целях более объемных законодательных решений, обеспечивающих целенаправленную борьбу с коррупцией, был принят новый Закон № 305-З. Принятие указанного Закона свидетельствует о том, что внимание власти к данной проблеме не ослабевает. Более того, Закон демонстрирует готовность государства к решительному противодействию коррупции как масштабному антиобщественному и опасному явлению, следуя при этом подходам, складывающимся на международном уровне. 

Принятый в 2015 году и вступивший в силу в 2016 году Закон № 305-З разработан в целях принятия дополнительных мер по снижению мотивации должностных лиц к коррупционному поведению, повышения осознания неотвратимости наказания за коррупционные преступления, а также максимального вовлечения общественности в выявление фактов коррупции и информирование об этом правоохранительных органов. 

Закон № 305-З устанавливает правовые основы государственной политики в борьбе с коррупцией; пресечение правонарушений, создающих условия для коррупции и коррупционных правонарушений, устранение их последствий. Закон № 305-З направлен на совершенствование правового регулирования в сфере борьбы с коррупцией с целью повышения эффективности противодействия данным негативным проявлениям [74, с. 11].

В частности, в Законе о борьбе с коррупцией реализованы предложения:

- о законодательном установлении запрета на повторный прием на государственную службу лиц, которые ранее были уволены со службы по дискредитирующим обстоятельствам; 

- о совершенствовании порядка декларирования доходов и имущества отдельных категорий государственных должностных лиц для максимально полного установления их реального имущественного положения; 

- о корректировке законодательства в целях персонификации ответственности за возможные негативные последствия, наступившие в результате осуществления процедур государственных закупок; 

- о введении механизма обращения в доход государства незаконного обогащения, полученного государственным должностным лицом [18].

Перечислим основные новации Закона № 305-З:

- Претерпел изменения понятийный аппарат. Так, в частности, введены понятия: государственные должностные лица; государственные должностные лица, занимающие ответственное положение; должность руководящего работника; государственные организации; лица, поступившие на государственную службу путем избрания; совместное проживание и ведение общего хозяйства; общественный контроль в сфере борьбы с коррупцией; субъекты общественного контроля в сфере борьбы с коррупцией. С учетом международных правовых актов, в частности Конвенции ООН против коррупции, дополнено понятие коррупции, которое распространено на действия, совершенные в интересах юридических лиц, в том числе иностранных. Дополнен перечень мер по борьбе с коррупцией (ст. 5 Закона № 305-З) [67].

- Предусматривается принятие участия граждан, общества в сфере управления делами государства посредством постоянной системной работы либо отдельных наблюдений за деятельностью государственных органов, других организаций, их должностных лиц по соблюдению ими законодательства о борьбе с коррупцией. Предусмотрены формы участия граждан и общественных объединений в осуществлении контроля в сфере борьбы с коррупцией [18]. Отметим, что участие общественности, по нашему мнению, является важным фактором в сфере предупреждения коррупции. Общественность все больше принимает участие в осуществлении государственной власти, она является участницей предупреждения преступности, и, в частности, коррупции.

- Установлены принципы, а также система мер борьбы с коррупцией, определены государственные органы, которые правомочны осуществлять борьбу с коррупцией, их специальные подразделения. Определено, что борьбу с коррупцией осуществляют органы прокуратуры, органы внутренних дел и государственной безопасности, Следственный комитет Республики Беларусь. Другие государственные органы и иные организации также участвуют в борьбе с коррупцией в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством [67].

- Закон № 305-З содержит нормативные положения, предусматривающие меры по предупреждению коррупции, устранению последствий коррупционных правонарушений, устанавливает перечень коррупционных правонарушений, а также контроль и надзор за деятельностью по борьбе с коррупцией.

- Предусмотрено осуществление государством контроля за финансовым и имущественным положением государственных должностных лиц. В связи с этим Закон № 305-З предусматривает совершенствование порядка декларирования доходов и имущества государственных должностных лиц, занимающих ответственное положение, назначаемых на должности путем избрания, а также входящих в кадровые реестры Главы государства Республики Беларусь и Совета Министров Республики Беларусь [18].

Основные научные результаты диссертации:

1. Нормативное правовое обеспечение механизма противодействия коррупции представлено довольно серьезным количеством нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере. В настоящее время все большее значение получают международные акты. 

Антикоррупционное законодательство, в том числе и международное, достаточно обширно. При этом под ним следует понимать совокупность правовых актов, которые закрепляют понятие коррупции, перечисляют виды коррупционных правонарушений, содержат систему тех мер, при помощи которых можно бороться с коррупцией, закрепляют правовой статус субъектов, которые осуществляют борьбу с коррупцией, а также устанавливают виды и формы ответственности за совершение коррупционного правонарушения. Международные нормативные правовые акты не содержат точного и исчерпывающего определения коррупционных проявлений, а также мер противодействия им. Эти документы в основном содержат список коррупционных правонарушений, некоторые из которых подлежат криминализации, то есть они находят свое определение не в содержании, а в сфере применения соответствующей концепции, а контрмеры в основном сводятся к установлению уголовной или иной ответственности за определенные действия. При совершенствовании белорусского законодательства целесообразно не прибегать к полному принятию соответствующих положений международных нормативных правовых актов, а учитывать уже существующие нормы национального законодательства.

2. В рамках СНГ антикоррупционное законодательство также достаточно развито. В 2017 году был принят важнейший документ, направленный на дальнейшее развитие в сфере обеспечения безопасности и противодействия новым угрозам и вызовам, – Концепция сотрудничества государств-участников СНГ в противодействии коррупции. На основе данного документа реализуется дальнейшее системное и согласованное сотрудничество государств-участников СНГ в целях обеспечения скоординированных действий в сфере противодействия коррупции. 

3. История становления и развития законодательства Республики Беларусь в сфере борьбы с коррупцией берет свои истоки еще из ВКЛ, когда коррупция была признана преступлением. В Российской империи, в состав которой входила и Беларусь, также активно принимались акты законодательства, направленные на установление ответственности за коррупцию чиновников. Последующее развитие законодательной базы Беларуси в рассматриваемой сфере было сведено к разработке единого нормативного правового акта в сфере борьбы с коррупцией, каким стал Закон № 305-З 2015 г. Однако до его принятия попытки создать такой закон были предприняты в 1993 г., 1997 г., 2006 г.

4. Среди особенностей антикоррупционного законодательства современности можно выделить следующие: во-первых, одно из центральных мест в борьбе с коррупцией занимает уголовное законодательство. Оно включает в себя ответственность физических лиц за противоправные деяния, выраженные в получении или даче взятки, использование должностных полномочий в личных целях и др. Во-вторых, в современных условиях существенное внимание уделяется нормам, регулирующим частное право, также включающие санкции за коррупционные правонарушения. В-третьих, особое место занимает законодательство о защите и поощрении лиц, сообщающих о фактах коррупции.

По нашему мнению, законодательство Республики Беларусь в сфере борьбы с коррупцией является достаточно развитым и обеспечивает адекватное санкционное воздействие на криминогенные проявления коррупции, а также на ее системную профилактику. Оно включает как законы, так и правовые акты Президента Республики Беларусь, а также нормативные правовые акты Совета Министров Республики Беларусь, Пленума Верховного Суда Республики Беларусь.

При этом белорусское законодательство устанавливает суровые меры ответственности за совершение коррупционных преступлений. Невзирая на это, приведенная статистика свидетельствует о том, что такие правонарушения по-прежнему широко распространены.

5. Таким образом, в белорусском государстве продолжается совершенствование законодательства, которое регулирует общественные отношения, связанные с коррупцией. Как правило, это те акты, что направлены на регулирование осуществления административных процедур, на порядок лицензирования, на порядок предоставления земель, на порядок проведения государственных закупок и т.п. Целью подобного совершенствования является улучшение и стабилизация бизнес-климата, эффективная надзорная и контрольная деятельности и т.д.

Закон № 305-З является важнейшим нормативным правовым актом, регулирующим противодействие коррупции. Однако нельзя сказать о том, что он является совершенным, в нем имеются недостатки, пробелы, которые следует устранить. Так, возможно ввести общественный контроль за коррупционными проявлениями, который в нашем законодательстве никоим образом не урегулирован.