Законность — это, необходимый для обеспечения свободы и реализации прав граждан, атрибут существования и развития любого государства. Принятие мер, её гарантирующих, обязательно для всех элементов механизма государства, включая органы исполнительной власти. Государству вменяется в обязанности обеспечение законности не только посредством правоохранительных органов, предоставляя широкое пространство свободы для субъектов права. В отдельных областях административно-правовых отношений, параллельно государственному управлению ими, оно должно надежно гарантировать и строгую дисциплину конкретно-практической деятельности субъектов права.
Надзорная деятельность органов государственного управления, имеет решающее значение для обеспечения безопасности, жизни, здоровья и избежания нанесения крупного экономического ущерба в определённых сферах деятельности, где постоянное отслеживание, профилактика и предупреждение нарушений не только позволяет им работать на благо общества, но и создать саму возможность осуществления данных видов деятельности, функционирования сложных биологических, технических и других систем.
Административный надзор – это отнюдь не недостаток свободы и демократии, главная причина, из–за которой к Республике Беларусь применяются западные санкции. Это обосновывается тем, что, кроме исполнения законодательных актов и принятия подзаконных актов в подведомственной сфере, в функции органов государственного управления входит отслеживание их исполнения объектами управления для подтверждения их неукоснительного соблюдения в качестве отправной точки для последующих управленческих решений, необходимости наличия компетентности с учётом отраслевой специализации, а так же постоянного информационного контакта без искажений субъектов и объектов государственного управления.
В общем объеме проверок более 65% от всех проведенных в стране составляют проверки надзорных органов, около 35% – проверки вопросов финансово-хозяйственной деятельности организаций (из них 25% – проверки, проводимые налоговыми органами). Вместе с тем, поручения Президента Республики Беларусь А.Г. Лукашенко по сокращению общего количества проводимых проверок выполняются, тенденция к уменьшению надзорных мероприятий сохраняется, тем самым, реализуя предельно конструктивный подход к упорядочению и оптимизации надзорной деятельности. Необходимость совершенствования единого порядка проведения надзорной
ГЛАВА 1 ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Неукоснительное исполнение законодательных актов и соответствующих им иных правовых актов органами государства, должностными лицами, гражданами и организациями выступает основополагающей предпосылкой формирования и поддержки общественного порядка. Наряду с иными функциями, органы государственного управления (далее - ОГУ) принимают непосредственное участие в пресечении правонарушений, принятии мер по ликвидации их причин и условий, недопущении нанесения вреда правам и законным интересов граждан, организаций, наказании лиц, виновных в нарушении, тем самым осуществляя общую и частную превенцию в конкретной области административных правоотношений.
Те организационно-правовое методы, практические приемы, операции, правовые и организационные формы работы, которые ОГУ применяют для того, чтобы гарантировать правовой порядок в своей сфере управления, обобщенно называются способами обеспечения законности. В зависимости от содержания, характера применения, юридических последствий в государственном управлении дифференцируются следующие юридические способы обеспечения законности — контроль и надзор. Контроль — это функция управления, позволяющая судить о соответствии результатов деятельности аппарата управления в целом, отдельных органов управления разных уровней, их структурных подразделений и работников стоящим перед ними задачам, возложенным служебным обязанностям [27, c.256].
Тем самым, контроль позволяет выносить взвешенные суждения о фактическом положении дел о том, как реализуются законодательные и подзаконные акты в отраслях управления, насколько эффективны подзаконные акты, издаваемые самими органами государственного управления. В процессе контроля интерес представляет не только то, не нарушил ли объект управления действующее законодательство, но и то, насколько правильно, целесообразно и эффективно он использовал все предоставленные ему полномочия. Из этого можно заключить, что контроль выступает в качестве стадии управленческого цикла. В реализации контроля используются различные методы. К ним нужно отнести тематические проверки, рейды, заслушивание отчетов, наблюдение за действиями контролируемого субъекта. Ревизии в ходе контроля устанавливают законность и целесообразность расходования денежных средств и материальных ценностей.
Надзорная деятельность отличается высокой специализацией и разнообразием в зависимости от сферы государственного управления. Как правило, она соответствует управленческому профилю республиканского ОГУ. Для того, чтобы составить представление об областях применения, задачах, функциях, методах работы в отдельных видах надзорной деятельности, представляется возможным кратко рассмотреть спектр надзорных органов, затем более подробно остановиться на отдельных видах надзора, имеющих особое значение.
Государственный комитет по стандартизации имеет межотраслевой характер ввиду своей компетенции по разработке стандартов, кодексов устоявшейся практики, технических условий и т.д. Органы государственного надзора за стандартами и средствами измерений, соответственно ведут надзор за соблюдением обязательных для соблюдения требований технических нормативных правовых актов в области технического нормирования и стандартизации. Например, метрологический надзор вправе вводить на предприятиях особый режим приемки готовой продукции.
Строительный надзор, необходимый ввиду отсутствия полной возможности у организаций-застройщиков отслеживать ход строительства, осуществляет Департамент контроля и надзора за строительством, который так же находится в ведении Государственного комитета по стандартизации [21]. Он следит за соблюдением требований технических нормативных правовых актов при строительстве, утвержденной проектной документации при выполнении строительно-монтажных работ. Надзор проводится также за соответствием используемых при строительстве материалов, изделий и конструкций проектным решениям и требованиям обязательных для соблюдения технических нормативных правовых актов в области технического нормирования и стандартизации для обеспечения эксплуатационной надежности и безопасности. Примечательно, что ранее компетенцией по строительному надзору был наделён Департамент государственного строительного надзора Министерства архитектуры и строительства, а его передача в ведение Государственного комитета по стандартизации указывает на разделение управленческих функций по реализации нормативных актов и надзору за их реализацией в строительной отрасли, что должно повысить
ГЛАВА 3 ПОРЯДОК ПРОВЕДЕНИЯ ПРОВЕРОК КАК ОСНОВНОЙ ФОРМЫ НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Организация и осуществление контрольной и надзорной деятельности в Республике Беларусь опирается на нормы Указа № 510 [7]. В частности, благодаря принятию данного законодательного акта в республике внедрен единый, понятный для всех порядок назначения и проведения проверок, как контролирующими, так и надзорными органами, включенными в список, предоставляющий право проводить проверки субъектов хозяйствования. Основной формой надзорной деятельности для большинства её видов является проведение проверок. Тема проводимой проверки должна соответствовать компетенции надзорного органа. В целях проведения проверок объекты надзора классифицируются на группы высокого, среднего, низкого риска, что повышает значение аналитической (предварительной) работы при назначении проверок.
Открытой и доступной для субъектов хозяйствования стала процедура планирования и назначения проверок [3]. При планировании проверок надзорным органом может использоваться контрольный список вопросов (чек-лист), который направляется проверяемому субъекту, отнесенному к средней или низкой группам риска, для получения информации в целях анализа соблюдения проверяемым субъектом законодательства и определения необходимости назначения плановой проверки [22]. Например, контрольные списки вопросов (чек-листы) используются в ходе рассмотренного выше государственного санитарного надзора «Центрами гигиены и эпидемиологии», что способствует расширению функций самоконтроля объектов надзора.
В соответствии п. 2 Положения о порядке организации и проведения проверок, утверждённого Указом № 510, проверка – это форма надзора, в ходе которого надзорный орган проверяет соответствие деятельности, осуществляемой проверяемыми субъектами, требованиям законодательства и при выявлении нарушений законодательства применяет полномочия, предоставленные законодательными актами в целях пресечения нарушений и устранения их вредных последствий [7].
Проверки проводят государственные органы, а так же их структурные подразделения с правами юридического лица и иные организации, уполномоченные законодательными актами или нормативными правовыми актами Правительства Республики Беларусь на осуществление надзора за деятельностью проверяемых субъектов и включенные в перечень надзорных органов с указанием сфер надзорной деятельности.
Проведенное исследование правового регулирования административного надзора позволило установить следующие обстоятельства:
1. Административный надзор за законностью отражает атрибутивное свойство административной власти оперативно реагировать на отклонения в дисциплине, порядке и организованности в отдельных сферах общественной жизни и деятельности. Он присущ тем областям государственного управления, где недопустимо возникновение значительных отклонений и необходима поддержка слаженного функционирования сложных биологических, технических и другим систем на постоянной основе. Следствием отсутствия надзора могут стать аварии, причинение вреда здоровью и жизни, экономически невыгодные сбои в работе сложных технических систем. Надзорная деятельность необходима за теми отраслями, которые имеют инфраструктурное значение.
Надзор имеет узкоспециальный характер, он не заключается в проведении суммарной оценки государственным органом работы подведомственных организаций. Имманентным свойством надзора выступает его проведение в отношении неподведомственных объектов, но по определенной функции. Административный надзор характеризуется своей правоохранительной функцией, в отличие от других направлений работы ОГУ, он нацелен на охрану порядка, как такового, в рамках которого должны достигаться положительные результаты, а не на определение степени их достижения. Оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, но не целесообразности, т.к. при надзоре в отличие от контроля вмешательство в текущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного объекта не допускается. В ходе надзора, в первую очередь, используются разнообразные пресекательные меры административного принуждения, реже — карательные санкции и, как правило, не используются — правовосстановительные меры.
2. Реализация административного надзора распределена между ОГУ в значительной степени по отраслевому признаку. В то же время практически любой вид надзора носит межотраслевой характер. С правовой точки зрения, в целом, на все виды надзора распространяются общие признаки данного понятия. По общему правилу, что составляет содержание надзорной деятельности, надзорные органы имеют право выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений порядка выполнения работ, приостанавливать работы в случаях нарушения установленных правил, вносить предложения об аннулировании выданных лицензий на осуществление
